Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] Spółka z o.o. w [...] od pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.
W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu [...] listopada 2011 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wpłynął wniosek strony z dnia [...] listopada 2011 r. o wydanie kserokopii opinii prawnej. W uzasadnieniu wniosku strona powoływała się na art. 2 ust. 1, art. 10 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198).
Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wydania żądanej opinii prawnej, zawiadamiając, iż opinia ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismo to zostało doręczone stronie [...] grudnia 2011 r.
W dniu [...] grudnia 2011 r. strona złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., w trybie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważył, że z mocy art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a., lecz czynnością o charakterze materialno-technicznym. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie przedmiotu zaskarżenia – decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, co ma miejsce w sytuacji, gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną.
Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wniosek strony o wydanie kserokopii opinii prawnej nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wspomniana ustawa nakazuje, wskazanym w niej organom, udzielania informacji, które mają charakter publiczny. Wniosek o udzielenie informacji, które nie mają cech informacji publicznej, nie zobowiązują organu do udostępnienia tych informacji ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia (postanowienie NSA z 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03). Opinia prawna, której dotyczy żądanie strony, zawiera informacje dotyczące przeprowadzonego u płatnika postępowania kontrolnego, które mogą (ale nie muszą) zostać wykorzystane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przyszłości, w celu wydania decyzji w indywidualnej sprawie określonego płatnika oraz późniejszej obrony tej decyzji w postępowaniu przed Sądem Okręgowym, Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
Wniosek pełnomocnika płatnika o udostępnienie treści opinii prawnej byłby środkiem służącym temu płatnikowi dostarczeniu informacji dotyczących stanowiska i argumentów przeciwnika procesowego z punktu widzenia postępowania sądowego, które będzie się toczyło przed sądem powszechnym – Sądem Okręgowym, Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyniku odwołania płatnika wniesionego od wydanej po postępowaniu kontrolnym decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznych niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów i ewentualnych wątpliwości uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09).
W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Zarzut naruszenia przez organ art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest więc niezasadny.
W związku z powyższym wniesione odwołanie organ uznał za niedopuszczalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. w [...] zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów:
- – art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie przez organ, że skarżącej nie przysługiwało odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o nr [...],
- – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie prowadzące ostatecznie do stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki uzasadniające uznanie odwołania za niedopuszczalne,
- – art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga oceniona w aspekcie wskazanych zasad nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma organu z dnia 20 kwietnia 2011 r. informującego, iż wniosek o wydanie kserokopii opinii prawnej nie dotyczy informacji publicznej.
Zgodzić się należy z organem, że jeżeli żądana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego wniosku następuje w drodze pisma informującego.
Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja może być wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, decyzja jest wydawana wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.
Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma mającego charakter informacyjny, niezawierającego elementów decyzji administracyjnej wskazanych w art. 107 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie kontrola mogła dotyczyć jedynie zasadności podjętego przez organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które – w ocenie Sądu – nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.