Uzasadnienie
Wójt Gminy [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), art. 15 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862) oraz art. 70 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał zarządzenie nr [...], którym odwołał K. M. ze stanowiska Dyrektora [...] Ośrodka Kultury z dniem [...] stycznia 2018 r.
Organ w § 2 zarządzenia podał, że przyczyna odwołania jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku i naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegające na wielokrotnym bezpodstawnym odmawianiu udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), przekraczaniu terminu na udzielenie odpowiedzi oraz pozostawaniu w bezczynności pomimo kilkukrotnego uchylenia wydanych decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stwierdzeniem bezczynności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz nałożeniem przez ten Sąd grzywny na Dyrektora [...]OK w związku z naruszeniem 15 dniowego terminu przekazania skargi wraz z aktami.
K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określone zarządzenie zarzucając organowi, że przy jego wydaniu naruszył następujące przepisy:
- 1. art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez odwołanie dyrektora bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję,
- 2. art. 15 ust. 6 powyżej powołanej ustawy, poprzez odwołanie dyrektora przed upływem okresu powołania na czas określony mimo niezaistnienia żadnej z przesłanek, o których mowa w tym przepisie,
- 3. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o związkach zawodowych, poprzez rozwiązanie stosunku pracy bez uzyskania zgody zakładowej organizacji związkowej,
- 4. art. 70 § 1 Kodeksu prac, poprzez rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, mimo niezaistnienia przyczyn, o których mowa w art. 52 lub art. 53 tej ustawy.
Skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Wójt Gminy [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę pozostawił do uznania Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny legalności skarżonego aktu.
Pełnomocnik organu w uzasadnieniu skargi podał, że skarżącą odwołano ze stanowiska dyrektora [...]OK bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Organ nie podziela oceny, że skarżąca naruszyła prawo w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz, że zaistniały przesłanki do jej zwolnienia w trybie dyscyplinarnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302- zwanej dalej jako "p.p.s.a".) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.).
Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury należało uwzględnić, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Takie zapatrywanie na powyższą kwestię potwierdza choćby wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I PK 155/14 (Lex nr 1656219), w którym rozważane były skutki orzeczenia sądu administracyjnego o nieważności uchwały zarządu powiatu o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły na sferę zatrudnienia pracowniczego.
Przywołać również należy analizę orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych, jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11 (Lex nr 1113792). W postanowieniu tym przyznając, iż zagadnienie to było w różny sposób podejmowane przez sądy administracyjne, jak i Sąd Najwyższy, wskazano, że ostatecznie zostało przyjęte stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.
Na wstępie podać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie (...) Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie (vide no. wyrok NSA z 8.08.2012 r., II OSK 1295/12, LEX nr 1251786, wyrok NSA z 25.11.2014 r., II OSK 2807/14, LEX nr 1595022), stowarzyszenia, o których mowa w art. 15 ust. 1, to nie tylko te stowarzyszenia, które działają w danej instytucji, ale również takie, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Taki wniosek wynika z wykładni celowościowej omawianego przepisu.
Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy (powiatu, województwa). Jest to o tyle istotne, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, niejednokrotnie dochodzi do konieczności współpracy ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Stąd też nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury.
Z odpowiedzi na skargę i załączonych do niej dokumentów wynika, że organ nie zasięgnął opinii związku zawodowego działającego w [...]OK jak również stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tą instytucję. Poczynienie ustalenia w powyższym zakresie było to obowiązkiem organu wynikającym wprost z art. 15 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Obowiązku tego organ nie dopełnił.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Ponieważ w przedmiotowej sprawie od daty wydania zaskarżonego zarządzenia nie upłynął rok (zarządzenie z dnia [...] stycznia 2018 r., data wyrokowania 18 października 2018 r.), to na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.