Uzasadnienie
Pomorska Rejonowa Komisja Lekarska (dalej jako "organ I instancji") decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 4 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 481) po rozpoznaniu sprawy G. B. (dalej jako "skarżący") umorzyła postępowanie w sprawie uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia związku albo braku związku śmierci ze służbą funkcjonariusza i funkcjonariusza zwolnionego ze służby.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że [...] kwietnia 2018 r. do ww. komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w G. wpłynęło skierowanie wydane przez ZER MSWiA w W. dotyczące skarżącego celem uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia związku albo braku związku śmierci ze służbą funkcjonariusza i funkcjonariusza zwolnionego ze służby.
W związku z powyższym, do skarżącego wysłano dwa zawiadomienia z terminem badania komisyjnego wyznaczonym na [...] czerwca 2018 r., a następnie [...] sierpnia 2018 r. Pisma w tej sprawie nie zostały jednak odebrane przez skarżącego i nastąpił ich zwrot z adnotacją "nie podjęto w terminie". O terminach badania komisyjnego każdorazowo informowano zleceniodawcę, tj. ZER MSWiA w W., który nie informował organu I instancji o ewentualnej zmianie adresu do korespondencji. Wobec zaś braku możliwości skutecznego wezwania skarżącego na badanie komisyjne, należy umorzyć postępowanie w ww. sprawie.
Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wskazał, że nieskuteczne doręczenie pism informujących o terminach badania komisyjnego wyznaczonych na [...] czerwca 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r. było spowodowane nierzetelnym wypełnianiem obowiązków przez Pocztę Polską.
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej także jako "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 481), po rozpoznaniu ww. odwołania, umorzyła postępowanie odwoławcze i utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że brak możliwości skutecznego wezwania skarżącego na badanie komisyjne uniemożliwia wszczęcie procedowania w sprawie. Dlatego też należy umorzyć postępowanie odwoławcze. Tym samym, decyzja wydana przez organ I instancji pozostaje prawomocna.
Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżący jako strona postępowania był zawiadamiany przez organ I instancji o terminach badań kontrolnych w sposób prawidłowy, podczas gdy zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji ww. organu zachodzi uzasadniona obawa, że komisja lekarska, adresowała przesyłkę poleconą zawierającą wezwanie na badanie kontrolne do A. B., podczas gdy skarżący nazywa się G. B., co w konsekwencji może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, albowiem skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze i jednocześnie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że okoliczność braku możliwości wezwania skarżącego na badanie kontrolne na gruncie przedmiotowego postępowania została udowodniona, nienależyte, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stojące w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności nie wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie zobowiązanie organu I Instancji do wskazania czy skarżący posiada skrzynkę pocztową i czy w skrzynce tej pozostawiano zawiadomienia (awiza) informujące o złożonej i oczekującej na odbiór w określonym urzędzie pocztowym przesyłce poleconej, adresowanej do skarżącego, wraz ze wskazaniem daty pozostawienia zawiadomień w skrzynce pocztowej, podczas gdy na gruncie przedmiotowego postępowania, jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I Instancji, zawiadomienia o terminie badań lekarskich organ adresował do A. B., a nie skarżącego – G. B.;
- 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy na gruncie przedmiotowego postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że brak możliwości skutecznego wezwania skarżącego na badanie komisyjne uniemożliwia procedowanie, podczas gdy § 4 rozporządzenia nie wskazuje, aby organ pomimo dwukrotnego wezwania badanego na komisję lekarską, nie mógł wyznaczyć kolejnego terminu badania kontrolnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej w skrócie jako: "p.p.s.a.").
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższego kryterium uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż sporna decyzja nie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności, w związku z wnioskiem organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić jednak wypada, że brak było podstaw do odrzucenia niniejszej skargi. Wskazać przy tym należy, że art. 58 § 1 p.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. Jak stanowi pkt. 1 tego przepisu odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności (także bezczynności i przewlekłości) nieobjętych zakresem kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.).
Kwestią zatem zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy obejmuje ujęty we wskazanych przepisach akt. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 481). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. Na kanwie tychże, w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami.
Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (p. wyroki: z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, i z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, publ. CBOSA, oraz postanowienie z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości.
W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, publ. CBOSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, publ. OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienia tego Sądu: z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13, publ. CBOSA).
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia policjanta i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
Jednakże w niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie orzeczenia ustalającego schorzenie danej osoby, jego związku ze służbą i stopniem inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych, a z rozstrzygnięciem procesowym – umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby tego typu orzeczenie, wydane przez organ administracji, jakim niewątpliwie jest Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi spraw wewnętrznych, podlegało kognicji sądu powszechnego. Należy bowiem odróżnić charakter merytoryczny od procesowego decyzji i związany z tym tryb zaskarżenia. Odrzucenie skargi pozbawiałoby więc stronę prawa do sądu – kontroli zasadności umorzenia postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że tego rodzaju decyzja kończy postępowanie niekorzystnym rozstrzygnięciem, nadto że istnieją wątpliwości co do stosowania przez organ przepisów k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1994/16, CBOSA), a przepisy cytowanej ustawy nie przewidują umorzenia postępowania.
W związku z powyższym skarga jest dopuszczalna, a jako taka podlega kontroli Sądu. Przechodząc zaś do meritum, zauważyć należy, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja organu odwoławczego, którą ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, umorzył postępowanie odwoławcze i utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Wskazać w tym miejscu wypada, że art. 138 k.p.a. reguluje rodzaje decyzji organu odwoławczego stanowiąc we wspomnianej przez Centralną Komisję Lekarską w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2018 r. normie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., że organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie ww. przepisu jest jednak możliwe w sytuacji: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a. Określony w komentowanym przepisie rodzaj decyzji administracyjnej opiera się na zaistnieniu w sprawie jednej z ww. okoliczności.
Nadto z powołanej regulacji wynika, że w tym trybie orzekając organ odwoławczy może w wyniku rozpatrzenia odwołania jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze. Żadne inne rozstrzygnięcie w trybie tego przepisu nie jest możliwe.
W niniejszej sprawie jakkolwiek organ odwoławczy podał w sentencji wskazaną normę prawną co wskazywałoby na to, że podjął tego rodzaju decyzję, to jednak dokonując lektury całej sentencji spornej decyzji spostrzec należy, że Centralna Komisja Lekarska tak naprawdę utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2018 r. Tym działaniem przekroczył zatem normę art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i ją naruszył.
W konsekwencji, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie sprostał wymogom wynikającym zarówno z treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jak i art. 107 k.p.a., gdyż podjęta w sprawie decyzja jest kompletnie nieczytelna i nie wynika z niej jakie w istocie rzeczy organ ten podjął rozstrzygnięcie wywołane odwołaniem skarżącego. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni w tym zakresie zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., ustanawiających obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej z jej szczegółowym wyjaśnieniem. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe.
Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia także sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji.
Skoro organ odwoławczy nie wypełnił ciążących na nim obowiązków, naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 3 i art. 107 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wykazane wyżej wady ocenianej decyzji, czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) bowiem skarżący był reprezentowany w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.