Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. R. decyzją z [...] grudnia 2019 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że określone w nim przesłanki: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, muszą być spełnione łącznie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] kwietnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. tj. przez 10 lat, 3 miesiące i 26 dni, przy czym całkowity okres jego służby to 30 lat, 7 miesięcy i 14 dni (od [...] lipca 1978 r. do [...] lutego 2009 r.). Organ stwierdził, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. należy rozpatrywać mając na uwadze "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wskazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za krótkotrwałą".
Minister wyjaśnił, że odmówił uwzględnienia wniosku M. R. z [...] kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ponieważ "znaczna część (jego służby) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa". Nie była to służba krótkotrwała (stanowiła ponad 33%. łącznego okresu służby). Na poparcie wyrażonego stanowiska organ powołał się na wyroki WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 424/19 z 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 376/18 i z 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 392/18), w którym Sąd dokonując wykładni pojęcia "krótkotrwałości" służby wskazywał, że chodzi tu o służbę niedługą, epizodyczną oraz że ponad czteroletnia służba nie jest służbą tymczasową, doraźną, epizodyczną,.
M. R. w skardze do Sądu zarzucił tej decyzji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Skarżący podniósł, że tę krótkotrwałość służby należy oceniać indywidulanie w każdej sprawie, a nie poprzestawać na wykładni językowej tego pojęcia. Zdaniem skarżącego nie można tracić z pola widzenia tego, że w świetle art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, służba od 12 września 1989 r. "jest traktowana jako przesłanka pozytywna".
Skarżący dodał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na konieczność ustalenia, czy były funkcjonariusz "angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizację charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji". Nie jest natomiast wystraczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy, poprzestanie wyłącznie na ustaleniu okresów służy na rzecz totalitarnego państwa i zaniechanie oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem tych wytycznych.
M. R. zarzucił ponadto naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu podniósł, że organ "całkowicie pomiął ocenę i zbadanie" charakteru i okoliczności służby pełnionej przez skarżącego po 12 września 1989 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga M. R. zasługuje na uwzględnienie.
W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podniósł, że skarżący pełnił tę służbę przez 10 lat, 3 miesiące i 26 dni oraz że nie była to służba krótkotrwała zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (30 lat, 7 miesięcy i 14 dni)
Stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10)
Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.
Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 30 letniej służby skarżącego, jego dziesięcioletnia służba na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Pomocne w ustaleniu powodów tej oceny nie jest z pewnością stwierdzenie organu, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. należy rozpatrywać mając na uwadze "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wskazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za krótkotrwałą".
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że "służba na rzecz państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby na rzecz państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego (...).
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną przez M. R. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do art. 205 § 1 powołanej ustawy.