Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. Z. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego S. Z., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] odmawiającą przyznania przedmiotowego świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), dalej "ustawa o emeryturach i rentach", jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:
- - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
- - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,
- - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- - nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.
Wskazał, że z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie uzyskał prawa do świadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Będzie to zatem zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.
Lekarz orzecznik orzeczeniem z dnia [...] października 2016 r. orzekł, że ojciec dziecka był trwale całkowicie niezdolny do pracy od [...] września 2014 r. Na przestrzeni 56 lat życia W. Z. - na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy - udokumentował wprawdzie 27 lat, 1 miesiąc i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 11 miesięcy i 13 dni tych okresów. W okresach od [...] maja 2001 r. do [...] maja 2006 r., od [...] sierpnia 2006 r. do [...] maja 2008 r., od [...] września 2008 r. do [...] września 2012 r. i od [...] lutego 2013 r. do [...] września 2014 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.
Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazała, aby w powyższych okresach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy.
Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że w przerwach w ubezpieczeniu ojciec dziecka pracował dorywczo bez ubezpieczenia. Prezes ZUS wyjaśnił, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może zostać uznane za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy z FUS.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy matka dziecka powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II UK 249/07. Zdaniem Prezesa ZUS w przypadku ojca dziecka uchwała nie znajduje zastosowania. Odnosiła się bowiem do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 23 września 2011 r. W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach mężczyzna, który jest całkowicie niezdolny do pracy oraz legitymuje się 30-letnim okresem składkowym nie musi udowadniać 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych przypadających w ostatnim 10-leciu przed złożeniem wniosku lub przed powstaniem niezdolności do pracy. W przypadku ojca dziecka sytuacja taka nie występuje, ponieważ udokumentowano 27 lat, 1 miesiąc i 2 dni okresów składkowych ojca dziecka.
Zdaniem Prezesa ZUS zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca D. Z. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją. Podkreśliła, że ma bardzo trudną sytuację materialną, nie ma żadnych środków na zakup odzieży, przyborów szkolnych, obuwia, składek szkolnych. Wskazała, że w jej okręgu jest wielkie bezrobocie oraz trudności z dojazdem do P. Wychowała pięcioro dzieci, cały czas mąż utrzymywał rodzinę, ciągle gdzieś dorabiając. Uważa, że spełnia warunek jako rodzina do nabycia świadczenia po mężu w drodze wyjątku, ponieważ przepracował on 27 lat, 1 miesiąc i 2 dni. Wniosła o ponowne ustalenie prawa do renty rodzinnej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że powołanie się na istnienie bezrobocia - któremu organ nie przeczy - nie jest równoznaczne z udowodnieniem zaistnienia w sprawie okoliczności szczególnych. Podkreślił, że zmarły ojciec dziecka podejmował liczne prace zarobkowe w czasie pozostawania jako zarejestrowany bezrobotny - jednak prace te w żaden sposób nie były powiązane z ubezpieczeniem. Fakt, że od czasu likwidacji PGR zatrudniał się u pracodawców prywatnych, nie ma znaczenia jako ewentualna okoliczność szczególna. Podobnie nie ma takiego znaczenia fakt likwidacji PGR, bowiem w chwili zaistnienia w kraju przemian ustrojowych mąż skarżącej miał nieco ponad 30 lat, zaś w 2001 r., to jest w momencie, od którego w zasadzie nie podejmował już stałej pracy - 44 lata.
Jego aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia obejmowała w zasadzie tylko rejestrację w PUP i w tym samym czasie, kiedy był zarejestrowany jako bezrobotny - podejmowanie prac nie objętych ubezpieczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do stanu faktycznego sprawy, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369),dalej "P.p.s.a.", rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes ZUS naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznając przedmiotowe świadczenie Prezes ZUS musi kierować się przesłankami z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, które warunkują przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
Organ prawidłowo zatem przyjął, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej zmarłego ojca małoletniego S. Z.. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego przepisu - należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, Lex nr 537884). Niewątpliwie małoletni syn zmarłego znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nie się ubiegającej.
Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wskazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które to uniemożliwiły.
W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej.
Prezes ZUS, mając na względzie dyspozycję art. 7 k.p.a., dołożył wymaganych starań aby ustalić pełny przebieg zatrudnienia zmarłego ojca S. Z. Organ zasadnie przyjął, iż chodź okres zatrudnienia 27 lat, 1 miesiąc i 24 dni na przestrzeni 56 lat życia ojca dziecka jest znaczący, to w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano jedynie 11 miesięcy i 13 dni tych okresów. Z akt sprawy wynika, iż ojciec małoletniego w latach od [...] maja 2001 r. do [...] maja 2006 r., od [...] sierpnia 2006 r. do [...] maja 2008 r., od [...] września 2008 r. do [...] września 2012 r. i od [...] lutego 2013 r. do [...] września 2014 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Długotrwały okres pozostawania ojca dziecka poza ubezpieczeniem bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon wyłącza przesłankę szczególnych okoliczności wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.
W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05).
Mając powyższe na uwadze, nie sposób Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W okresach przerw w ubezpieczeniu skarżący nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie istniały niezależne od skarżącego przeszkody uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Stwierdzenie zaś przez lekarza orzecznika ZUS, że od dnia [...] września 2014 r. był on całkowicie niezdolny do pracy, co do zasady nie stanowi okoliczności szczególnej, bowiem od [...] lutego 2013 r. do daty zgonu skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu. Zgon zaś nastąpił kilka dni po orzeczeniu tej niezdolności tj. [...] września 2014 r.
Wykonywanie zaś przez skarżącego prac dorywczych także nie może być potraktowane jako okoliczność szczególna, która uniemożliwiła spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 18/07, LEX nr 318189).
Również sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności strony w poszukiwaniu pracy i nie stanowi okoliczności szczególnej. Formalna rejestracja w urzędzie pracy nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc pod uwagę trudną w omawianym okresie, sytuację na rynku pracy, a co za tym idzie fakt, że wiele osób było zarejestrowanych jako osoby poszukujące pracy, należałoby przyjąć, iż wszystkim im powinno być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Wówczas jednak świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie stanowiłoby świadczenia przyznawanego w trybie szczególnym.
Zgodzić należy się z organem, że uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt II UK 249/07 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosi się bowiem do okresu sprzed [...] września 2011 r. W tej dacie znowelizowany został art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, który obecnie stanowi, że mężczyzna, który jest całkowicie niezdolny do pracy oraz legitymuje się 30-letnim okresem składkowym nie musi udowadniać 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych przypadających w ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku lub przed powstaniem niezdolności do pracy. Zmarły ojciec małoletniego udokumentował 27 lat, 1 miesiąc i 24 dni.
Z uwagi na to, iż zmarły ojciec dziecka nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie spełnił wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym, brak było podstaw do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku małoletniemu S. Z. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.