Uzasadnienie
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W. (dalej jako "CKL", "Komisja II instancji") orzeczeniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 345 ze zm.), dalej: "ustawa o komisjach lekarskich", po rozpatrzeniu odwołania S. G. (dalej: "skarżący") od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w W. (dalej: "[...]RKL", "Komisja I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i wydała orzeczenie własne, mocą którego: uznała skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji - kategoria C; stwierdziła, że rozpoznane schorzenia nie pozostają w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, ponieważ nie spełniają kryteriów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób powstałych w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. poz. 1046), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 23 maja 2019 r."; zaliczyła skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej uznając, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą ani nie powstało wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jednocześnie CKL stwierdziła, że inwalidztwo jest czasowe i wyznaczyła termin badania kontrolnego na maj 2022 r.
CKL rozpoznała u skarżącego: (1) przewlekły zespół bólowy korzeniowy lędźwiowo-krzyżowy prawostronny u osoby z dyskopatią L5-S1, z kompresją struktur nerwowych na tym poziomie i objawami ubytkowymi - § 81 pkt 2, rub. 5 - C; (2) przebytą operację wszczepienia biologicznej zastawki aortalnej u osoby z dwupłatową zastawką aortalną - § 49 pkt 2, rub. 5 - A. Kwalifikacja schorzeń została dokonana na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. poz. 2035), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 11 października 2018 r.".
W uzasadnieniu ww. orzeczenia CKL powołała opinię specjalisty neurologa wydaną na podstawie konsultacji przeprowadzonej w dniu [...] września 2019 r., w wyniku której stwierdzono bólowe ograniczenie ruchomości kręgosłupa lędźwiowego z cechami podrażnienia prawostronnego korzeni rdzeniowych, z objawami ubytkowymi. W konkluzji badania rozpoznano "dyskopatię L5-S1 z przepukliną krążka międzykręgowego, ze stenozą kanału kręgowego na tym poziomie, z objawami podrażnieniowymi i ubytkowymi". CKL powołała się również na opis warunków służby dołączony do skierowania, z którego wynika, że orzekany w latach 1998 - 2003 pełnił służbę operacyjną, a od 2004 r. służbę na stanowisku referenta Zespołu Dyżurnych [...] Stanowiska Kierowania Komendy [...] Policji. W latach 2011-2016 służba polegała na przebywaniu w izolowanym pomieszczeniu, konieczności obsługiwania kilku urządzeń jednocześnie, a co za tym idzie - siedzącym charakterze pracy.
CKL stwierdziła, że przewlekły zespół bólowy kręgosłupa L-S w przebiegu dyskopatii L5-S1, z neurologicznymi objawami ubytkowymi, należy kwalifikować do § 81 pkt 2 wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby, stanowiącego załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 11 października 2018 r., gdzie w rubryce 5 widnieje kat. C - niezdolny do służby w Policji i orzekła trzecią grupę inwalidzką. Stwierdziła nadto, że służba pełniona przez skarżącego miała charakter wewnętrzny, bez narażania na ujemne działanie wpływów atmosferycznych, a zatem inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą.
Dalej CKL uznała, że przebyta operacja wszczepienia biologicznej zastawki aortalnej ([...] października 2017 r. - ministernotomia) z powodu stenozy aortalnej u osoby z dwupłatkową zastawką aortalną została prawidłowo zakwalifikowana do § 49 pkt 2 ww. wykazu.
W ocenie CKL żadne z ww. schorzeń nie pozostaje w związku ze służbą, ani ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, gdyż nie są spełnione odpowiednie kryteria, tj. rodzaj schorzenia i warunki służby zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2019 r.
S. G. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] października 2019 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia braku związku rozpoznanych schorzeń ze służbą w Policji. Zarzucił, iż CKL odniosła się do całości orzeczenia [...]RKL z dnia [...] maja 2019 r. pomimo, iż przedmiotem odwołania skarżący uczynił część orzeczenia dotyczącą związku rozpoznanego schorzenia ze służbą.
Skarżący podniósł, iż bezpośrednią przyczyną jego inwalidztwa jest wypadek jakiego doznał w służbie w dniu [...] marca 2001 r. w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Od tego czasu leczy dolegliwości wynikające z urazu kręgosłupa.
Skarżący zaznaczył, iż ustawodawca nie określił czasu w jakim ma nastąpić niezdolność do pracy po zaistnieniu wypadku, aby móc orzec związek schorzenia będącego skutkiem wypadku ze służbą. W domniemaniu można przyjmować, że jeżeli nastąpi niezdolność do pracy w wyniku schorzenia związanego z wypadkiem, należy taką niezdolność traktować jako będącą w związku ze służbą bez względu na czas jaki upłynął od chwili wypadku. Znajduje to potwierdzenie w art. 20 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), gdzie ustawodawca jasno wskazuje, że jeżeli istniały jakiekolwiek choroby i schorzenia, które ujawniły się wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby i spowodowały niezdolność do służby, to inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.
W związku z powyższym skarżący wniósł o unieważnienie wydanego orzeczenia i wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na związek schorzenia ze służbą w Policji.
Centralna Komisja Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, że orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą m.in. dla celów emerytalno-rentowych nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Nadto CKL wskazała, iż w zakwestionowanym zakresie skarżącemu przysługuje prawo odwołania do sądu powszechnego od decyzji emerytalno-rentowej wydanej przez organ właściwy w sprawie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, tj. decyzji wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna, tj. m.in. czy podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
decyzje administracyjne;
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Orzeczeniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Centralnej Komisji Lekarskiej określiła, że: skarżący jest trwale niezdolny do służby w Policji (kategoria C); rozpoznane schorzenia nie pozostają w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby; zaliczyła skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej; stwierdziła, że inwalidztwo nie powstało wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Z treści art. 1 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wynika natomiast, że komisje lekarskie orzekają m.in. w sprawach: zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariuszy do służby w Policji; ustalania: związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby; stopnia uszczerbku na zdrowiu; stopnia inwalidztwa i jego związku ze służbą w Policji.
Z przepisów tych wynika, że komisje lekarskie, są organami administracji publicznej i rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazywanych orzeczeniami. Orzeczenia komisji dzielą się na dwie zasadnicze grupy.
Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Mają one byt w pełni autonomiczny i podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Druga grupa orzeczeń, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawę tych orzeczeń stanowią odrębne przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. poz. 1046), a także w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...); (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm| Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji, wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości.
W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości tego sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10; z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/17; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 108/17; publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżący - S. G. uczynił przedmiotem skargi orzeczenie CKL z dnia [...] października 2019 r. wyłącznie w zakresie stwierdzenia braku związku rozpoznanych schorzeń ze służbą oraz braku związku ustalonego stopnia inwalidztwa ze służbą. Nie zakwestionował natomiast stwierdzonej kategorii zdolności do służby. Oznacza to, że skarga obejmuje materię niepodlegającą kontroli sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczyć należy, że CKL orzekając w sprawie nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie schorzeń rozpoznanych przez [...]RKL, ich kwalifikacji prawnej oraz stwierdzonej kategorii zdolności do służby, a uchylenie orzeczenia [...]RKL z dnia [...] maja 2019 r. i wydanie własnego orzeczenia przez CKL było podyktowane koniecznością uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie z dniem 7 czerwca 2019 r. ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób powstałych w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej.
Końcowo odnosząc się do treści pisma skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. zaznaczyć należy, że orzeczenie CKL zawierało prawidłowe pouczenie, zgodnie z którym skarżącemu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wydanego orzeczenia "w zakresie ustalenia zdolności do służby". Materia ta nie była jednak przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.