Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 482/20

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec K. D. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. decyzji ostatecznej organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. K. D. wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg swojej służby wskazując, że w czasie jej trwania nie miała żadnego kontaktu z działaczami opozycji, a jej praca miała charakter ściśle służbowy. Nadto przedstawiła informacje dotyczące awansów na kolejne stanowiska, w tym kierownicze, oraz mianowania na kolejne stopnie służbowe. Podkreśliła swoje zaangażowanie w służbę, za które została odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi. Odejście na emeryturę uzasadniła stanem zdrowia pozostającym w związku z pracą w Policji.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że okres służby wnioskodawczyni pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 2 lata i 9 miesięcy - był krótkotrwały. Jednocześnie, nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez wnioskodawczynię zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ stwierdził, iż brak jest dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. K. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wskazała, iż organ oceniając przesłankę krótkotrwałości jej służby na rzecz państwa totalitarnego powinien uwzględnić zarówno okres służby mundurowej, jak i pracę cywilną, przez co zmniejszeniu uległby stosunek procentowy służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby z 14% do 10%. Oznaczałoby to, że służba ta pełniona była krótkotrwale.

Nadto podniosła, że narażenie jej zdrowia i życia w służbie nie było hipotetyczne, ale realne, gdyż pełniła służbę jako funkcjonariusz wydziału dochodzeniowo-śledczego bezpośrednio stykając się z przestępcami czy osobami chorymi na AIDS. Wskazała również, że za utratę zdrowia w związku ze służbą otrzymała 15% dodatek do emerytury, co potwierdza orzeczenie komisji lekarskiej.

Podsumowując stwierdziła, że wnioski przedstawione przez organ na podstawie jej akt osobowych wynikają z "subiektywnej oceny krótkotrwałości służby i fałszywej interpretacji ustawowego warunku dotyczącego rzetelności pracy szczególnie z narażeniem zdrowia i życia". W związku z powyższym zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy "zgodnie z ustawą i udokumentowanymi faktami".

Za pismem z dnia [...] lipca 2019 r. K. D. przesłała do organu kserokopię "Protokołu warunków służby" z dnia [...] kwietnia 2006 r., sporządzonego przez Sekcję Kadr i Szkolenia KMP [...], w którym zawarto m.in. informacje dotyczące zakresu jej obowiązków oraz wskazano: "Służba wykonywana w systemie zmianowym, wymagająca dużej odporności psychicznej, realizowana w warunkach stresu i ogólnej koncentracji. Pełniona z narażeniem życia i zdrowia (...)".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stąd postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby jest bezdyskusyjna. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany tylko przy spełnieniu dwóch ww. przesłanek określonych w art. 8a.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż K. D. pełniła służbę od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r., tj. przez 19 lat, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] maja 1987r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez 2 lata i 9 miesięcy. Powyższego okresu, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie nosi on znamion "chwilowości", "przejściowości", czy "tymczasowości". Służba wnioskodawczyni była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie trzyletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Dalej organ stwierdził, iż oceniając spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz Komendanta Miejskiego Policji [...] znajdujące się w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" i "Ocenie rzetelnego wykonywania służby (...)" z dnia [...] października 2017 r., jak i kopię "Protokołu warunków służby (...)" sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2006 r. przez Sekcję Kadr i Szkolenia KMP [...].

Wskazał, iż zgodnie z oceną KGP, K. D. rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Przy czym w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział strony w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Również w ocenie KMP [...] wnioskodawczyni rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. co potwierdzają awanse, podwyżki dodatku służbowego, nagrody pieniężne oraz odznaczenia (Srebrny Krzyż Zasługi). W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do strony postępowań karnych oraz karno-skarbowych.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że sam charakter zadań realizowanych przez wnioskodawczynię do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia 30 kwietnia 2006 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...); (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Zdaniem organu przebieg służby wnioskodawczyni nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podkreślił, iż przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie została spełniona, sprawa nie może zatem stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" i organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do strony stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Końcowo organ wskazał, iż ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej. Minister SWiA nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli zatem strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem SWiA na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż z kopii akt osobowych skarżącej (sygn. [...]), przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] wynika, że wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pełniła służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa: Wydział [...] WUSW [...] oraz Wydział [...] WUSW [...]. Zatem w kontekście ustaleń organu, argumenty zawarte w uzasadnieniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. K. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
2. - zaniechanie prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, dlaczego organ nie uznał służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. jako służby "krótkotrwałej" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w danym stanie faktycznym.;
3. - zaniechanie prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, dlaczego organ nie uznał wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. jako "rzetelnych" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej,
4. - zaniechanie podjęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego celem ustalenia wagi, intensywności oraz istotności pracy dla organów bezpieczeństwa PRL w kontekście prawidłowego zastosowania art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej - do indywidualnej sprawy skarżącej,
5. 2) art. 8a ust. 1 i pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w danym stanie faktycznym - poprzez:
6. - błędne przyjęcie, że służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służbą "krótkotrwałą",
7. - błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykonywała "rzetelnie" swoich zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.;
8. - pominięcie, że "krótkotrwałość służby" należy oceniać nie tylko przez okres tej służby, ale również stosunek wagi, intensywności oraz istotności działań wnioskodawcy przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz przed i po tej dacie - przy uwzględnieniu proporcji tych okresów,
9. - pominięcie, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia, np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie w nagrodach, odznaczeniach i awansach.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie Ministra SWiA do wskazania listy wydanych dotychczas decyzji pozytywnych w rozpoznanych sprawach i przedłożenia odpisów tych decyzji wraz z uzasadnieniami; zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podkreśliła, że Minister SWiA nie ustalił i nie rozważył istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, a nadto zastosował dowolną interpretację art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Nadto, działając w granicach upoważnienia ustawowego, organ nie zrealizował swoich kompetencji w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, nie respektował też konstytucyjnego prawa podmiotowego obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o zasady materialnoprawne.

Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku organu, pełniła służbę krótkotrwale na rzecz totalitarnego państwa, bowiem okres ten wynosi zaledwie 10% łącznego czasu pracy, zaś dowody narażania zdrowia i życia (np. na przesłuchaniach, przeszukaniach, doprowadzeniach niebezpiecznych podejrzanych do prokuratury i sądu) znajdują się w aktach spraw, które prowadziła. Tym samym spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno skarżąca jak i organ (pismami z dnia 1 czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec K. D. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera więc jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16).

W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącej służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która, jak ustalił IPN, trwała od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 2 lat, 9 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres 2 lat i 9 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego 19 lat okresu służby skarżącej w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącej wynosi niewiele ponad 14%, a przy uwzględnieniu okresu pracy w instytucjach cywilnych - zaledwie 10%.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w informacji z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]), iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, co potwierdzają informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Organ odwołał się również do stanowiska Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] października 2017r. z którego jednoznacznie wynika, że skarżąca pełniła służbę rzetelnie, otrzymując przy tym pochwały, nagrody i odznaczenia - Srebrny Krzyż Zasługi.

Jednocześnie jednak organ stwierdził, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, brak jest również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...); (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Jak już wyżej wskazano, dla oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko organu wskazujące na konieczność przedstawienia ww. dowodów (dokumentów) potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jest błędne. Warto jednak podkreślić, że z "Protokołu warunków służby" z dnia [...] kwietnia 2006 r. sporządzonego przez Sekcję Kadr i Szkolenia KMP [...] wynika jednoznacznie, że skarżąca pełniła służbę w systemie zmianowym, służba ta wymagała dużej odporności psychicznej, realizowana była w warunkach stresu i ogólnej koncentracji. Służba pełniona była z narażeniem życia i zdrowia, w zmiennych warunkach atmosferycznych. Często wymagała użycia siły fizycznej. Skarżąca kierowała dużym zespołem ludzkim.

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że analiza i ocena dowodów w niniejszej sprawie została dokonana przez organ w sposób niepełny, powierzchowny, a w konsekwencji zaskarżona decyzja ma charakter dowolny.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ nie rozważył w sposób należyty, czy sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ stwierdził wprawdzie, że przebieg służby skarżącej nie pozwala przyjąć, by w sprawie niniejszej przesłanka ta została spełniona, jednak swego stanowiska w tym zakresie w ogólne nie uzasadnił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2017 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej, w tym awanse, nadane stopnie i odznaczenia, a także najważniejsze elementy opinii służbowych w latach 1987 - 2004 r. Warto w tym względzie zacytować fragment opinii służbowej skarżącej za okres 1999 - 2004: "umiejętnie kieruje zespołem podległych pracowników inspirując ich do efektywniejszej pracy, pomagając czynnie w wykonywaniu zleconych zadań oraz konsekwentnie egzekwując ich realizację, pełni również funkcje rzecznika dyscyplinarnego Komendanta Miejskiego Policji i prowadzi postępowania dyscyplinarne i czynności wyjaśniające wobec funkcjonariuszy Komisariatu Policji [...] wykonując te zadania w sposób wzorowy".

Skarżąca, co należy podkreślić, została odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi, przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 400 ze zm.), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Powyższe kwestie organ powinien w sposób wyczerpujący rozważyć nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie miał jednak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do wskazania listy decyzji pozytywnych, w których zastosowano art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i przedłożenia odpisów tych decyzji wraz z uzasadnieniami, bowiem kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.