Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt. II SA/Wa 403/04 oddalił skargę T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wymieniona decyzja wydana została po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] odmawiającej T. M. świadczenia przedemerytalnego, w sprawie z jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2002 r.
T. M. w dniu [...] maja 2005 r. ponownie zwrócił się do Starosty P. o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy i stwierdzenie, że przysługuje mu świadczenie przedemerytalne. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, przekazał niniejszy wniosek T. M. Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie świadczenia emerytalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 148 § 1 kpa, art. 149 § 3, 150 § 1 w zw. z art. 145a § 1 kpa, Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] z powodu złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu.
Organ wskazał jednocześnie, że skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku i nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Decyzję tę Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 20005 r. nr [...].
W dniu [...] listopada 2005 r., T. M. w piśmie zatytułowanym "prośba" zwrócił się do Starosty P. o ponowne merytoryczne przeanalizowanie jego sprawy o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, w której wniosek z dnia [...] maja 2005 r. przekazano zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Wskazał na wymienione już wyżej decyzje Wojewody [...] i Ministra Gospodarki i Pracy odmawiające wznowienia postępowania w sprawie o świadczenie przedemerytalne i zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Podał, że jego dotychczasowe odwołania nie zostały pozytywnie rozpatrzone z powodu niezachowania terminów ustawowych. Wskazał, iż zdaje sobie sprawę, że nieznajomość prawa szkodzi, jednakże istnieje instytucja przywrócenia terminu. Dlatego zwraca się o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Podał, że wydawane w jego sprawie decyzje nie respektowały przepisów prawa, a decyzje Wojewody [...] i Ministra Gospodarki i Pracy oparte były na niekonstytucyjnych przepisach i wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 kpa.
Powołując się na art. 145 a § 1 kpa podniósł, że powinien mieć prawo do rozpatrzenia sprawy o świadczenie na podstawie nowych przepisów. Podał, że szybkość z jaką dokonuje się zmian przepisów prawa powoduje dezorientację w tym zakresie wśród obywateli, którzy nie są w stanie dotrzymywać terminów z nich wynikających.
Starosta P. po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 150 a ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił przyznania T. M. świadczenia przedemerytalnego. Podał, że art. 150 a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy daje możliwość przyznania świadczeń przedemerytalnych osobom, które w chwili obecnej są bezrobotne, były bezrobotne i spełniały warunki ustawy na dzień 31 grudnia 2001 r.
W przypadku skarżącego nie uległy zmianie żadne warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy powołaną wyżej decyzję Starosty P., stała się przedmiotem skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący podał, że zarówno ta decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa i są niesłuszne. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy z jego skargi.
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim wskazania wymaga, że każdy organ administracji publicznej, do którego skierowano podanie, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić zakres żądania – ono bowiem wyznacza przedmiot postępowania – a następnie zbadać swoją właściwość.
W sytuacji, gdy żądanie strony nie jest sformułowane jednoznacznie, obowiązkiem organu, do którego je skierowano, jest wezwanie do usunięcia braku formalnego, na podstawie art. 64 § 2 kpa, poprzez wyraźne określenie przedmiotu żądania.
W przedmiotowej sprawie, mimo, że skarżący nawiązywał w podaniu do decyzji wydanej przez Ministra Gospodarki i Pracy oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego i wskazywał powody, które uniemożliwiły mu złożenie wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie – Starosta P. potraktował podanie z dnia [...] listopada 2005 r. jak wniosek, o którym mowa w art. 150 a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Podkreślić należy, co już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, że organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47), iż "stosownie do art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa podmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji".
W przedmiotowej sprawie Starosta P. przyjął – choć nie upoważniała do tego treść podania z dnia [...] listopada 2005 r. – że T. M. wnosi o przyznanie świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 150 a ust. 2 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Zdaniem Sądu organ ten błędnie ustalił przedmiot żądania strony, która w swym podaniu jednoznacznie nawiązywała do uchybionego terminu w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego świadczenia przedemerytalnego. Skarżący wyraźnie podał - nawiązując do wydanych w sprawie o wznowienie postępowania decyzji – "zdaję sobie sprawę, że nieznajomość prawa szkodzi jednakże istnieje instytucja przywrócenia terminu".
Powyższe powinno było wzbudzić wątpliwości Starosty P., co do zakresu żądania T. M. i spowodować podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej woli wnioskodawcy.
Zarówno jednak Starosta P., jak i rozpatrujący sprawę w wyższej instancji Wojewoda [...] przyjęli – niezależnie od treści żądania skarżącego – że przedmiotem sprawy jest przyznanie świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 150 a ust. 2 cyt. ustwy.
Działaniem takim organy naruszyły art. 19 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej powinien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, art. 64 § 2 oraz art. 9 kpa, a Wojewoda [...] również 138 § 1 kpa, bowiem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty P., podjęte w wyniku rozpatrzenia podania, niezgodnie z treścią żądania skarżącego.
Szczególnego podkreślenia wymaga, że jednym z podstawowych obowiązków organów administracji publicznej jest – stosownie do art. 9 kpa – obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy treść wielokrotnie składanych w określonej sprawie podań jednoznacznie wskazuje na fakt braku orientacji wnioskodawcy w przepisach prawa i sposobie postępowania. Żaden organ nie może wówczas pozostawać bierny i przyjmować według własnego uznania – bez udzielenia stronie informacji o możliwych sposobach postępowania – jakie jest żądanie wnioskodawcy.
Poprzez niewyjaśnienie rzeczywistej woli T. M. wyrażonej w podaniu z dnia [...] listopada 2005 r. i rozpoznanie sprawy zgodnie z własnym uznaniem zarówno starosta P., jak i Wojewoda [...], naruszyli wymienione już wyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie wskazać należy, że w związku z takim działaniem organów obu instancji, konieczne będzie pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 150 a ust. 5 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, tak aby strona, w związku z działaniem organu administracji publicznej nie poniosła szkody w zakresie skorzystania z tego środka prawnego.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.