Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 497/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. C. L. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - Wnioskodawca - pismem z [...] września 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku podniósł, że pracę w Służbie Bezpieczeństwa rozpoczął [...] września 1987 r.: pełnił ją krótkotrwale, bo tylko do [...] lipca 1990 r.; od [...] sierpnia 1990 r. - pełniąc służbę w Policji - rzetelnie wykonywał obowiązki; nigdy nie popełnił przestępstw polegających na: "terroryzowaniu", "gnębieniu" czy "biciu "; nie działał również "na szkodę wolności i narodu polskiego"; w trakcie pełnienia służby wielokrotnie wyróżniano go nagrodami pieniężnymi oraz odznaczono Brązowym Krzyżem Zasługi,
2. - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] z dniem [...] stycznia 2003 r.; ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,
3. - z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r. - 2 lata, 11 miesięcy i 16 dni; pismem z [...] października 2018 r., IPN anulował jednak poprzednio wystawioną informację i wystawił nową; wedle niej służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa trwała od [...] sierpnia 1987 r., do [...] stycznia 1990 r. - 2 lata, 5 miesięcy i 16 dni,
4. - całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosi 15 lat, 5 miesięcy i 1 dzień,
5. - z przekazanych przez IPN (pismem z [...] stycznia 2018 r.) kopii akt osobowych nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; Komendant Główny Policji - w piśmie z [...] lutego 2018 r. - przekazał informacje, dotyczące przebiegu służby tego funkcjonariusza; z dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki; pełniąc służbę w Policji był wyróżniany przez przełożonych nagrodami pieniężnymi oraz wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia; w 2001 roku odznaczono go Brązowym Krzyżem Zasługi; w materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych; nie ma również dokumentów, potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia,
6. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
7. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
8. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. - przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; wyłącznie w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. - przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. - pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),
4. - wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",
5. - w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, 5 miesięcy i 16 dni; jego całkowity okres służby wynosi 15 lat. 5 miesięcy i 1 dzień; pełnił zatem około 19 % całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – jego długości - jak i proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie można ocenić jako krótkotrwały,
6. - organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; w opinii Komendanta Głównego Policji rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści mogących poddawać wątpliwość rzetelność służby; nie ma jednak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; przy tym sam charakter realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji zadań i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,
7. - zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, co warunkuje skorzystanie z uprawnień, wynikających z przepisu ustawy zaopatrzeniowej skutkujących wyłączeniem stosowania względem Wnioskodawcy ogólnie obowiązujących art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa:

1. - materialnego:
2. - art. 30 oraz art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), i w zw. z art. 1 Karty Praw Podstawowych UE (Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569); uchybienie tym regulacjom Wnioskodawca upatruje w naruszeniu swojej godności, prawa do ochrony czci, dobrego imienia, prawa do prywatności i prawa do poszanowania życia rodzinnego, poprzez przyjęcie, że służbę przed 31 stycznia 1990 r. pełnił "na rzecz totalitarnego państwa"; tym samym przypisano mu winę za działania związane z naruszeniami praw człowieka, do których w żaden sposób się nie przyczynił;
3. - art. 7 K.p.a., w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przy zastosowaniu regulacji w całkowicie dowolny sposób; tym samym były one sprzeczne z podstawowymi prawami i wolnościami Wnioskodawcy, jako obywatela;
4. - art. 8 K.p.a., w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa; zaniechano bowiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy a uwzględniono wyłącznie jeden interes;
5. - art. 106 K.p.a. poprzez pominięcie prawnego obowiązku wspólnego działania organów administracji publicznej,
6. - procesowego:
7. - art. 7 i 8, w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; nie podjęto bowiem kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Wnioskodawcy; tym samym prowadzono postępowanie w sposób zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów,
8. - art. 9 K.p.a., poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strona w nim uczestnicząca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa,
9. - art. 10 § 1 K p a., poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania; przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wnioskodawcy wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
10. - art. 75 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie,
11. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w jego uprawnieniu do zgłaszania wszelkich dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy,
12. - art. 79 § 1 i 2 K.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia Wnioskodawcy o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z dokumentów przynajmniej na siedem dni przed terminem; doszło przez to do naruszenia uprawnienia strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu; tym samym nastąpiło oczywiste naruszenie art. 81 K.p.a.,
13. - art. 107 § 3 K.p.a., wobec niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podnoszono, że prawodawca nie był uprawniony do użycia określenia państwo totalitarne i stygmatyzowanie pełnienia na jego rzecz służby oraz niedopuszczalne jest określenie reguł ustalenia świadczeń emerytalnych przy użyciu pojęć nieostrych. Zwrócono uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wnioskodawcy nie doręczono też pism, wpływających do sprawy od innych organów. Organ orzekający w sprawie oparł się na trzech dokumentach. Przy tym - pismem z [...] lutego 2018 r. poinformował Wnioskodawcę, że zebrano dokumentację niezbędną do wydania decyzji zaś ostateczne orzeczenie wydano [...] stycznia 2019 r. Przed jego otrzymaniem nie poinformowano Wnioskodawcy o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem - informacja taka była tylko w piśmie z [...] lutego 2018 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie stosownie wnikliwie, czy nie jest spełniony inny warunek, od którego spełnienia ustawodawca uzależnia wyłączenie zastosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne gdy chodzi o ogólny czas służby Wnioskodawcy oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia. Uwagę zwraca jednak (co odnotował także organ), że wymienione w tym przepisie warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie.

Pojęcia nieostre nie zostały więc wprowadzone aby zapewnić dowolność lecz dla maksymalnej elastyczności aby zrealizować cel danej regulacji w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą ogólne reguły, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Wobec perspektywy wykonywania pracy z reguły przez kilkadziesiąt lat okres mniej niż trzech lat (2 lata i 5 i pół miesiąca) może być potocznie określony jako krótkotrwały. Nie może mieć znaczenia w sprawie, że w danym przypadku funkcjonariusz całą służbę pełnił relatywnie krócej niż przeciętnie (15 lat).

Przeciwko przyjęciu koncepcji prezentowanej przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowanie woli prawodawcy. Szersze rozważania w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Wobec publicznej dostępności jego treści zbędne jest ich powtarzanie. Wystarczającą jest konstatacja, że prawodawca - w tracie procesu legislacyjnego Noweli - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, czemu służyć miała m.in. zasada wyrażona w dodanym do ustawy zaopatrzeniowej art. 15c ust.

3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także zamieszczenie w projekcie Noweli ust. 5 w art. 24a – dodanego na tym samym etapie prac legislacyjnych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 roku.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to nieznacznie ponad 2 lata oraz 5 i pół miesiąca, wobec pełnienia obowiązków ponad 15 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

W danej sprawie organ administracji winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć, że dany przepis a priori nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), choć nie było następstwem określonych zaniedbań po stronie organu lecz nieprawidłowego odkodowania treści regulacji normatywnej.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia danego wyrażenia, należy wskazać, że prawodawca nie zacieśnił go jako potrzeba wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych.

Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować wymieniony już art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę w art. 8a ust. 1.

Z kolei w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano właśnie pełnienie służby z narażeniem życia lub zdrowia.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też powołane w skardze reguły rangi konstytucyjnej, czy zawarte w wiążących Polskę umowach międzynarodowych. Miał je z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba więc zwrócić uwagę na dwie okoliczności mogące mieć znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Trafne są otóż wywody organu, gdzie wskazuje, że spełnienia warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie można utożsamiać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o zagrożenia potencjalne, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Okoliczność, czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może nie być to jednak bez znaczenia dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególny, w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 - zdanie wstępne.

Może być też nie bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu, nadanie Wnioskodawcy w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego brązowego krzyża zasługi, jego wyróżnianie przez przełożonych nagrodami pieniężnymi oraz wielokrotne otrzymywanie zwiększonego dodatku służbowego do uposażenia. Przykładowo - co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl w Dz.U. z 2019 r. poz. 25 ze zm.) - Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 - w danej sprawie wystąpił szczególny wypadek. Uchybiono więc przepisom postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy. W tym zakresie mogło to mieć istotny wpływ na jej wynik.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że podnoszona w sprawie kwestia posługiwania się przez prawodawcę pojęciem "służba na rzecz totalitarnego państwa", w kontekście subiektywnych odczuć Wnioskodawcy, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Nie może mieć to żadnego znaczenia dla oceny legalności oskarżonego orzeczenia, gdzie przedmiotem rozważań organu była wyłącznie kwestia, czy zachodzi przypadek wyłączenia reguł ogólnych ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących osób pełniących służbę w konkretnych organach państwa w określonym czasie. Zasadność przyjętych w danym zakresie rozwiązań wykracza poza granice mniejszej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także we wprowadzeniu art. 8a ust. 1 wyjątku od wynikających z ustawy zaopatrzeniowej reguł sprzeczności z zasadami rangi konstytucyjnej. czy wynikającymi z ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Chybione są też inne zarzuty skargi z następujących przyczyn:

1. - wadliwego wyłożenia treści regulacji normatywnych nie sposób utożsamiać z uchybieniem zasadzie budowanie zaufania obywateli do organów państwa,
2. - sprawę wyjaśniono w kwestiach uznanych przez organ za istotne - wedle uznanych przezeń kryteriów; w uzasadnieniu wskazano przesłanki, jakimi kierował się organ, choć w pewnym zakresie były one błędne,
3. - nie uchybiono wymaganiom zapewnienia udziału strony w postępowaniu; Wnioskodawcę poinformowano o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy (okoliczność powołana zresztą w skardze), zaś później dokumentacja nie była już uzupełniana; nie mógłby być równocześnie skuteczny zarzut niepoinformowania Wnioskodawcy o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego aktu; istotne bowiem dla kwestionowanego orzeczenia okoliczności faktyczne to okres służby na rzecz totalitarnego państwa oraz cały okres jej pełnienia; także inne uwarunkowania sprawy, co do faktów (a nie ich oceny), nie były w niej sporne; ewentualne uchybienie nie mogłoby mieć więc istotnego wpływu na wynik sprawy; nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisu zobowiązującego organ administracji do informowania stron o istotnych uwarunkowaniach prawnych sprawy,
4. - organ nie miał obowiązku doręczać wpływających do akt dokumentów; reguły możliwości zapoznanie z aktami sprawy określają art. 73 i 74 K.p.a.; w danej sprawie art. 106 K.p.a. nie znajdują zaś zastosowania: skarżona decyzja nie była bowiem wydana w uzgodnieniu bądź na podstawie określonej opinii, w rozumieniu § 1 danego artykułu; zasięganie przez organ informacji o przebiegu służby stanowiło w tym postępowaniu element ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zaś procedury jej rozstrzygania – po zajęciu stanowiska przez inny organ,
5. - zapoznanie się przez organ z treścią informacji od innego organu nie jest tożsame z przeprowadzeniem dowodu z dokumentu; nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 79 §. 1 i 2 K.p.a.,
6. - kwestia przewlekłości postępowania wykracza poza granice mniejszej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się też, aby skarżony akt był dotknięty wadą nieważności.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.