Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [....] wydał dla J.W. - emeryta (dalej: "skarżący") skierowanie do [....] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [....] (dalej: "[....]RKL", "organ pierwszej instancji") celem ustalenia jednorazowego uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Orzeczeniem z [....] sierpnia 2019 r. nr [....], po przeprowadzeniu badania w dniu [....] sierpnia 2018 r., organ pierwszej instancji uznał, że stwierdzony u skarżącego uszczerbek na zdrowiu nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Powyższe orzeczenie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Składu Orzekającego Centralnej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem [....]RKL, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia organu pierwszej instancji.
Korespondencja zawierająca orzeczenie [....]RKL wróciła do organu pierwszej instancji, po awizowaniu, jako niepodjęta w terminie.
Skarżący pismem z 20 października 2019 r. wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie kserokopii ww. orzeczenia, a pismem z 23 października 2019 r. wniósł odwołanie od tego orzeczenia, zarzucając mu błędy i nieścisłości.
Postanowieniem z [....] grudnia 2019 r. nr [....] Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w [....] (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.; dalej: "u.k.l."), stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że orzeczenie [....]RKL zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 3 września 2019 r. Koperta zawierająca to orzeczenie została zwrócona do [....]RKL 24 września 2019 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie". Z informacji zawartej na kopercie wynika, że przesyłka została awizowana 6 września 2019 r. Zatem zachodzi domniemanie, że przesyłka zawierająca orzeczenie [....]RKL została doręczona skarżącemu 20 września 2019 r. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 4 października 2019 r. W niniejszej sprawie, skarżący wniósł odwołanie 24 października 2019 r. (data stempla pocztowego), a więc termin do wniesienia odwołania został przekroczony o 20 dni.
Jednocześnie CKL wskazała na treść art. 43 ust. 2 u.k.l., zgodnie z którym odwołanie wniesione po terminie określonym w ust. 1 nie podlega rozpatrzeniu, a w przypadku gdy naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej albo osoby zainteresowanej, CKL, na uzasadniony wniosek tej osoby, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. W kontekście ww. przepisu organ drugiej instancji podał, iż skarżący nie wskazał żadnych argumentów, które uzasadniałyby rozpoznanie odwołania po terminie.
CKL zwróciła również uwagę, że terminu do wniesienia odwołania nie można liczyć od dnia doręczenia skarżącemu kopii orzeczenia organu pierwszej instancji, o którą wystąpił pismem z 10 października 2019 r.
Powyższe orzeczenie CKL stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi drugiej instancji nieuwzględnienie art. 44 § 3 k.p.a., stanowiącego, iż w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że nie dokonano powtórnego awizowania przesyłki w celu umożliwienia jej odebrania. Dlatego brak rozpatrzenia odwołania skarżący uznał za rażąco nieuprawniony.
W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Motywując żądanie odrzucenia skargi, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą okoliczności do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ".p.p.s.a."), ponieważ sprawy w zakresie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu, jak również ustalenia związku chorób ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i procentowy uszczerbek na zdrowiu dla celów odszkodowawczych nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o procentowym uszczerbku na zdrowiu nie należą do jego właściwości.
Natomiast wnosząc alternatywnie o oddalenie skargi, organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że nietrafna jest argumentacja CKL odnośnie niedopuszczalności skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organowi drugiej instancji umknął fakt, iż kontrolowane orzeczenie CKL nie ma charakteru merytorycznego, lecz proceduralny. Dotyczy bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia [....]RKL. Stosownie do art. 42 ust. 1 u.k.l. od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie.
Natomiast art. 42 ust. 2 u.k.l. stanowi, że przedmiotem odwołania może być orzeczenie w całości lub w części. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W myśl art. 43 ust. 1 u.k.l. odwołanie wnosi się na piśmie do CKL za pośrednictwem rejonowej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej.
Zatem kontroli tut. Sądu podlega etap wniesienia odwołania od orzeczenia [....]RKL (co jest jak najbardziej dopuszczalne w świetle przepisów rozdziału 3 u.k.l. zatytułowanego Postępowanie odwoławcze), a nie skarga na merytoryczne rozstrzygnięcie CKL (wydane po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji). W tym ostatnim przypadku skarga istotnie byłaby niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego, ale taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
Skarżącemu przysługiwało prawo do zaskarżenia orzeczenia [....]RKL (przewidziane przepisem art. 42 ust. 1 u.k.l.) i z tego uprawnienia skorzystał. W ocenie Sądu, postanowienie CKL, na mocy którego nie doszło do merytorycznego rozpoznania odwołania z uwagi na wniesienie go z uchybieniem terminu, jest wadliwe. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia koperty, w której przesłano skarżącemu orzeczenie [....]RKL.
W tym miejscu zaakcentować należy, że zarówno skarżący (w skardze oraz w odwołaniu), jak i organ drugiej instancji (w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę) powołują błędną datę wydania orzeczenia [....]RKL nr [....], a mianowicie [....] sierpnia 2019 r. - zamiast [....] sierpnia 2019 r. Tymczasem przedmiotowe orzeczenie zostało wydane [....] sierpnia 2019 r., a nie [....] sierpnia 2019 r. – w tej ostatniej dacie przeprowadzono jedynie badanie skarżącego, poprzedzające wydanie orzeczenia przez organ pierwszej instancji.
Wracając do wzmiankowanej koperty, w której nadano orzeczenie [....]RKL, należy stwierdzić, iż brak jest na niej jakiejkolwiek adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki poleconej. Wynika z niej, że korespondencja została nadana na adres zamieszkania skarżącego 3 września 2019 r. w placówce pocztowej [....] (data stempla pocztowego placówki nadawczej), a następnie została awizowana 6 września 2029 r. z adnotacją "adresat nieobecny". Natomiast stempel placówki pocztowej oddawczej w [....] wskazuje, że 24 września 2019 r. zwrócono korespondencję do nadawcy wobec niepodjęcia jej w terminie. Dlatego nie sposób uznać, iż doszło do powtórnego awizowania przedmiotowej przesyłki poleconej.
Zgodnie z przepisami art. 44 k.p.a., przewidującymi tzw. fikcję doręczenia, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Doręczenie przesyłki w trybie określonym przepisami art. 44 k.p.a. opiera się na domniemaniu prawnym (art. 44 § 4 k.p.a.), iż przesyłka została doręczona do rąk adresata, ale pod warunkiem, że zostały spełnione wszystkie wymogi przewidziane w art. 44 k.p.a. Skorzystanie z tego domniemania wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to m.in. wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie z dowodu doręczenia (tj. koperty, w której nadano orzeczenie [....]RKL) nie wynika, aby przesyłka była dwukrotnie awizowana. Dwukrotne awizowanie przesyłki jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia. Korespondencję uważa się za doręczoną wraz z upływem czternastodniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia, jednakże zastosowanie art. 44 § 4 k.p.a. musi poprzedzać powtórne zawiadomienie adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2936/19 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji należy przyznać rację skarżącemu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 44 § 3 k.p.a. Wadliwe doręczenie (wobec braku powtórnego awizowania przesyłki) ma ten skutek, iż orzeczenie [....]RKL nie weszło do obrotu prawnego (i wymaga ponownego – prawidłowego – doręczenia), a skarżącemu nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. CKL powinna stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania jako przedwczesnego. Organ drugiej instancji naruszył także art. 44 § 4 k.p.a., bezpodstawnie uznając (przy braku powtórnej awizacji), że orzeczenie [....]RKL doręczono skarżącemu w trybie zastępczym w dniu 20 września 2019 r.
Wobec braku jakichkolwiek danych na temat dopełnienia wymogu prawnego z art. 44 § 3 k.p.a., zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.