Uzasadnienie
[...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. W. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Pismem z [...] listopada 2010 r. M. W. (dalej jako skarżący) złożył odwołanie od ww. aktu, domagając się uchylenia aktu mianowania na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej i orzeczenie o mianowaniu go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- - przepisów proceduralnych, tj. art. 75 Kpa, poprzez nieuwzględnienie dowodów w sprawie, w posiadaniu których był Dyrektor Izby Celnej, a które były istotne dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia,
- - przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, poprzez brak czynnego udziału strony w postępowaniu,
- - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 223 ustawy o Służbie Celnej, co skutkowało nadaniem stopnia służbowego niezgodnie z ustawą.
W uzasadnieniu odwołania zwrócił uwagę, że Dyrektor Izby Celnej [...] przy mianowaniu go na stopień pominął kwestię jego czynnego udziału w Krajowym Zespole [...], co dawało 2 punkty i w związku z tym wnosił o zaliczenie tego uczestnictwa w dokonywaniu wyliczeń punktowych dla określenia stopnia. Zarzucił nadto, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] września 2008 r. pełnił obowiązki służbowe na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej [...], w związku z czym wnosił o nadanie stopnia [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Wraz z odwołaniem skarżący złożył pismo z tej samej daty, w którym wniósł o uzupełnienie aktu mianowania o stosowne pouczenie, czy i w jakim trybie służy od tej decyzji o mianowaniu odwołanie i nadto, z ostrożności procesowej, wniósł o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania.
Dyrektor Izby Celnej [...] przesłał odwołanie i wniosek do rozpatrzenia przez Szefa Służby Celnej, który pismem z [...] stycznia 2011 r. poinformował odwołującego o rozpatrzeniu odwołania w trybie administracyjnym do [...] czerwca 2011 r. Na co z kolei odwołujący złożył do Ministra Finansów zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Szefa Służby Celnej w terminie określonym przepisami prawa. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Minister Finansów stwierdził bezzasadność tego zażalenia.
Szef Służby Celnej decyzją z [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu.
Wyrokiem z 26 października 2011 r., sygn. akt II Sa/Wa 1275/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność tej decyzji, określając, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w trybie art. 58 i art. 59 Kpa, czego organ nie uczynił i co stanowi podstawowe uchybienie proceduralne w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwością wydanej w trybie odwoławczym decyzji. Szef Służby Celnej przystąpił do rozpatrzenia odwołania i wydał w tym zakresie decyzję, mimo iż bezsporne było wniesienie tego odwołania przez skarżącego z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Zatem samo procedowanie przez organ II instancji w przedmiocie rozpatrywania odwołania od aktu mianowania, jak i wydanie decyzji w tym przedmiocie bez prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania było co najmniej przedwczesne.
Sąd uznał, że dotknięta taką wadą zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej ostać się nie mogła, albowiem rozstrzygnięto w niej materię rozstrzygniętą wcześniej decyzją ostateczną (tu aktem mianowania Dyrektora Izby Celnej [...] z [...] listopada 2009 r.), co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ w pierwszej kolejności winien zbadać zasadność wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności, kiedy skarżący dowiedział się o możliwości wniesienia odwołania od aktu mianowania i czy bezpośrednio po uzyskaniu tej wiadomości sporządził i złożył odwołanie. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu tego wniosku organ winien dokonać rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania.
Wypełniając powyższe wytyczne Szef Służby Celnej, postanowieniem z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 i § 2 Kpa, przywrócił termin do wniesienia odwołania. Organ uznał, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło nie z jego winy, a także że zachowany został 7 dniowy termin, o którym mowa w art. 58 Kpa.
Następnie decyzją z [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże przepis ten nie dotyczy skarżącego, albowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. 31 października 2009 r. skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez skarżącego stopień służbowy [...] nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej [...] było mianowanie skarżącego na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej- zgodnie z dyspozycja art. 223 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Nadto organ wskazał, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w jego aktach osobowych, czy też jego działań na gruncie zawodowym, jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zaś takiego warunku skarżący nie spełnia.
Organ zaznaczył, że przepis art. 223 ustawy zamieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:
- - czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;
- - czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;
- - czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.
Powyższe – zdaniem organu - wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans.
Zdaniem organu, wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie może mieć podnoszony przez skarżącego fakt udziału w Krajowym Zespole [...]. W procesie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi tzw. "luzu decyzyjnego", wskazując mechanizm mianowania do konkretnego korpusu w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Zgodnie z treścią tej normy zadaniem organu jest umieścić funkcjonariusza w odpowiednim korpusie precyzyjnie wskazanym w ustawie. Organ podkreślił, że sposób przypisania danego stopnia do konkretnego korpusu jest przez ustawę ustalony precyzyjnie.
Z kolei przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej zgodnie z zapisem ust. 7 art. 223 ustawy. Organ ma tu zatem pewną swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej funkcjonariusza. Kierując się powyższymi wskazówkami może przypisać danemu funkcjonariuszowi określony stopień służbowy w danym korpusie, ale z tym zastrzeżeniem, że nie może mianować go na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Okoliczności takie jak przebieg służby, doświadczenie oraz wykształcenie nie mają zatem wpływu na przynależność do określonego korpusu, a jedynie na określenie stopnia w danym korpusie.
Konkludując organ stwierdził, że mianowanie skarżącego na stopień służbowy mieszczący się w ww. korpusie nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej, w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach osobowych skarżącego.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa proceduralnego, tj.
- - art. 6 Kpa, poprzez naruszenie przepisów prawa w wyniku zastosowania błędnej interpretacji art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r.,
- - art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w wyniku zastosowania w zaskarżonej decyzji odmiennej interpretacji wypowiedzi publicznej zawartej w piśmie SSC z [...] listopada 2010 r. nr [...], umieszczonej na stronie internetowej Służby Celnej oraz w wywiadzie dla Gazety Prawnej z [...] grudnia 2010 r.
- 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykładnia językowa nie prowadzi do jasnego i jednoznacznie wskazanego rezultatu oraz uznanie w wyniku przyjętej wykładni, iż użyty w ww. przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest tożsamy ze zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy".
W związku z powyższym, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 223 ust. 9 ustawy z ustawą zasadniczą.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że od lutego 2007 r. do września 2008 r. zajmował stanowisko naczelnika wydziału, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co oznacza, że powinien zostać mianowany na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych. Zdaniem skarżącego okres przed dniem wejścia w życie ustawy zamyka się w ramach czasowych od [...] września 1999 r., czyli od daty wejścia w życie ustawy z 24 lipca 1999 r., do [...] października 2009 r., czyli do daty wejścia w życie ustawy z [...] sierpnia 2009 r. Do sformułowania takiego wniosku doprowadziła skarżącego przeprowadzona przez niego interpretacja art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.
Skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do wyroku Sądu Okręgowego w [...], w którym Sąd dokonał wykładni powyższego przepisu w sposób zbieżny z jego interpretacją zaprezentowaną przez skarżącego i tym samym sytuacja funkcjonariusza celnego, który był stroną postępowania zakończonego powyższym wyrokiem jest zupełnie odmienna niż skarżącego. W ocenie skarżącego stanowi to naruszenie art. 32 Konstytucji.
Naruszenia art. 8 Kpa skarżący upatrywał w inwersji, jakiej dokonano w zaskarżonej decyzji odnośnie wypowiedzi Szefa Służby Celnej w piśmie z [...] listopada 2010 r. nr [...]. Skarżący podkreślił przy tym, że z jego stanowiskiem zgodził się przedstawiciel Ministerstwa Finansów - Szef Służby Celnej – projektodawca ustawy, na co dowodem jest pismo z [...] listopada 2010 r. nr [...], w którym wskazano, że "powyższa sytuacja dotyczyć będzie jedynie funkcjonariuszy celnych zajmujących przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska kierownicze, którzy nie zostali mianowani na stopnie służbowe w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej". Zawężenia wypowiedzi pisemnej SSC do możliwości li tylko rozpatrywania odwołań w trybie administracyjnym, zdaniem skarżącego, niczym nie uzasadnia ww. zacytowana treść pisma. Użycie słowa "dotyczyć będzie jedynie" sugeruje, iż pozytywnie zostaną rozpatrzone te odwołania, gdzie osoby zajmowały przed dniem wejścia w życie stanowiska kierownicze, a mianowania ich dokonano z pominięciem art. 223 ust.
- 3. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10, odwołanie ma prawo złożyć każdy, kto otrzymał akt mianowania.
Skarżący zwrócił również uwagę na znaczenie nadane w orzecznictwie sądowym zasadzie zaufania.
Zdaniem skarżącego, zasadnym wydaje się przedstawienie przez Sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie zgodności art. 223 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. z ustawą zasadniczą. Zapis art. 223 ust. 9 ww. ustawy narusza bowiem konstytucyjne zasady określone w art. 2, 7, 30, 32, 79 i 81 w dwóch aspektach:
- - po pierwsze osobom, które składają odwołania w trybie administracyjnym od aktu mianowania wydanego w terminie, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej (jak w przedmiotowej sprawie) automatycznie skrócony jest okres na ukończenie i zdanie stosownego egzaminu. Okres ten jest, o tyle krótszy, ile trwa postępowanie odwoławcze administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne lub w ogóle niemożliwe do spełnienia w przypadku rozstrzygnięcia odwołania po 31 października 2011 r.;
- - po drugie w sposób ewidentny różnicuje się osoby wchodzące w skład korpusu oficerów młodszych w odniesieniu do osób wchodzących w skład korpusu aspirantów i oficerów starszych w zakresie konieczności odbycia szkoleń specjalistycznych i zdania egzaminu. Członkowie korpusu oficerów młodszych, jak wskazano w art. 223 ust. 9, są zobowiązani do zdania egzaminu, natomiast członkowie korpusu oficerów starszych, jak i korpusu aspirantów, są zwolnieni z ww. egzaminu. Przeczy to zasadzie równości konstytucyjnej.
Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że interpretacja art. 223 ww. ustawy przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej, prowadzi do odmiennego stanowiska niż to, które zaprezentował skarżący. Tym samym zarzut naruszenia przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2, poprzez błędną jego wykładnię oraz niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy organ uznał za nieuzasadniony.
Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że mianowanie na stopień należący do korpusu aspirantów Służby Celnej nastąpiło wbrew przepisom prawa, z naruszeniem art. 6 Kpa. Mianowanie skarżącego na stopień służbowy mieszczący się w ww. korpusie nastąpiło bowiem z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej.
Zdaniem organu, wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2011 r., na który powołuje się skarżący, pozostaje bez wpływu na prawidłowość skarżonej decyzji.
Reasumując organ wyjaśnił, iż organ odwoławczy, realizując wyrażoną w art. 7 Kpa zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, zapewnił przestrzeganie wszystkich wskazanych w ustawie reguł postępowania dowodowego i zgodnie z treścią art. 77 § 1 Kpa w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy. W postępowaniu dążył, na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, do rzetelnego ustalenia faktów, zgodnie z zasadą bezstronności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a ustalenia i wnioski wywiedzione na jego podstawie w zakresie stanu faktycznego i w konsekwencji stanu prawnego - są prawidłowe.
Szef Służby Celnej nie dopatrzył się również naruszenia zasady zaufania określonej w art. 8 Kpa. Nie można bowiem przyjmować, że w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nie odpowiada oczekiwaniom strony i zostało wydane w wyniku odmiennej oceny dowodów od tej, jakiej domagała się strona, postępowanie prowadzone było w sposób niebudzący zaufania do organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl zaś art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej argumentami można się zgodzić.
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2012 r., I OSK 2419/11, zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wszyscy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Dla przeprowadzenia takiej transformacji przewidziano w przepisach przejściowych tryb szczególny. Ustawodawca zdecydował przy tym, że działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach i łącznie zmierzać do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust. 1 ustawy).
Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna przewidziała nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Z brzmienia art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, wynika, że aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów.
Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej.
Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy.
Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.
Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie wojskowe. Dany stopień wojskowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.
Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym, jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.
W związku z powyższym, nie można podzielić stanowiska organu, że wskazanie na podstawie art. 223 ustawy korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, stanowią odrębne sprawy, a także że tylko określenie korpusu po transformacji może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej [...] aktem z [...] listopada 2009 r. mianował skarżącego na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu funkcjonariusz nie zgłaszał zastrzeżeń, iż stopień aspiranta celnego został przyporządkowany przez ustawodawcę do korpusu aspirantów. Kwestionował natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, wskazując, że bezzasadnie został mianowany na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów zamiast na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej, mimo takiego odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższy akt mianowania jedynie w zakresie określenia korpusu. Taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego nie był prawidłowy. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji.
Oznacza to, że organ odwoławczy ma zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co wprost powinno wynikać z osnowy decyzji tego organu. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.
W okolicznościach sprawy niniejszej istotne jest to, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] także w zakresie nadania skarżącemu stopnia służbowego z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, w sytuacji gdy skarżący zaskarżył akt mianowania w całości. Organ odnotował wprawdzie, że okoliczności takie jak przebieg służby, doświadczenie oraz wykształcenie mają wpływ na określenie stopnia w danym korpusie, ale nie skonfrontował tego z okolicznościami faktycznymi sprawy, a zwłaszcza z zarzutami skarżącego dotyczącymi zaliczenia dodatkowych punktów związanych z jego zawodową aktywnością.
Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w treści powołanego powyżej orzeczenia NSA.
Powyższy przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w przywołanym przepisie, którego zastosowania domagał się skarżący w stanie faktycznym sprawy.
Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe" wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych.
Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niedokończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych.
Trafnie zauważa organ, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie.
W ocenie Sądu, trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej.
W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy, na który powołał się skarżący, ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie 223 nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty. Zasadnie zatem w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, w rozumieniu wyżej wskazanym, zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, zastosowano przepis art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nie naruszył, wskazanych w skardze innych przepisów postępowania, jak również przepisów Konstytucji RP. Organ ustalił bowiem w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał jego subsumcji pod właściwą normę prawną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. W rozpoznawanej sprawie do takiego zróżnicowania nie doszło. Tylko funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym określono stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pozostałym funkcjonariuszom, którzy w tej dacie nie spełniali warunku określonego w przepisie art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a więc znajdowali się w innym stanie faktycznym, stopni w tym korpusie nie określono.
Zauważyć również należy, że organ nie miał obowiązku odnoszenia się do wyroku Sądu Okręgowego w [...], który został wydany w indywidualnej sprawie i którego treścią organ nie był w żadnym zakresie związany.
Sąd nie znalazł podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie zgodności art. 223 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, sąd może bowiem zadać pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a..