Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 532/20

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. A.T. (zwana dalej: "Skarżącą") zwróciła się pismem z 21 listopada 2019r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS") o wydanie zaświadczenia o przebiegu służby w Służbie Celnej, o której mowa w art. 12 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), potwierdzającego realizację zadań policyjnych. Zdaniem Skarżącej możliwe jest to na podstawie zapisów w Kartach zakresów obowiązków i uprawnień - wykonywanie kontroli na podstawie Rozporządzenia Rady 4045/89/EWG z 21 grudnia 1989r. w sprawie kontroli przez Państwa Członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i uchylające dyrektywę 77/435/EWG oraz Rozporządzenia Rady (WE) 485/2008 z 26 maja 2008r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Europejski fundusz Rolniczy Gwarancji oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/89, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. Powyższe dotyczy okresów: 1.05.2004r. - 2.11.2005r.; 11.01.2010r. - 1.11.2011r.; 1.12.2011r. - 1.03.2017r.
3. 2. DIAS pismem z 2 grudnia 2019r. wskazał, że na podstawie analizy Zespołu do spraw zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy w Służbie Celnej i Służby Celno-Skarbowej ustalono, że Skarżąca tzw. "zadania policyjne" wykonywała od [...].01.2002r. do [...].04.2002r., od [...].05.2002r. do [...].04.2004r., od [...].11.2011r. do [...].11.2011r. Skarżąca nie wykonywała tzw. "zadań policyjnych" od [...].05.2004r. do [...].10.2005r. – w Izbie Celnej w [...], Referacie [...], od [...].11.2005r. do [...].11.2005r. - w Izbie Celnej w [...], Wydziale [...], od [...].01.2010r. do [...].10.2011r. - w Izbie Celnej w [...], Referacie [...], od [...].12.2011r. do [...].02.2017r. - w Izbie Celnej w [...], Referacie [...] oraz Wydziale [...].
4. 3. Skarżąca w zażaleniu wniosła o uchylenie ww. postanowienia DIAS i zobowiązanie DIAS do wydania zaświadczenia. Skarżąca odwołała się do przepisów, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.z.e.f.: art. 1 ust. 2a ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 1999r. nr 72 poz. 802, zwana dalej: "u.S.C. z 1999r.") i art. 2 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ustawy o Służbie Celnej z 2009r. (Dz.U. 2009r. nr 168 poz. 1323, zwana dalej: "u.S.C. z 2009r."). Z przepisów tych wynika, że czynności związane z realizacją zadań określonych w ust. 1 wykonuje się podejmując czynności kontrolne i prowadząc postępowanie przygotowawcze zgodnie z przepisami k.p.k i k.k.s. i podtrzymała stanowisko wyrażone w ww. wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżąca zwróciła też uwagę na niektóre aspekty dotyczące kontroli WPR, którą Skarżąca wykonywała w ramach czynności służbowych i podniosła, że czynności przez Nią realizowane były formą działania, która mogła być uznana za zadania policyjne.
5. 4. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szefem KAS") postanowieniem z [...] stycznia 2020r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIAS, wskazując, że nie było podstaw do potwierdzenia żądanych przez Skarżącą treści dotyczących realizacji zadań określonych w ww. przepisach u.S.C. z 1999r. i u.S.C. z 2009r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 217 § 2, art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu Szef KAS wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.e.f. emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby i dodatkowo posiada co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. Nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji zadań policyjnych, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 3 marca 2015r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych, określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m.in. inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.

Nie oznacza to jednak, że wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i istnieje w związku z tym obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. Sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy wykonują zadania podobne do zadań Policji, jest podobna do sytuacji funkcjonariuszy Policji. Trybunał uznał, że prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter. Wykonywanie więc zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych.

W ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. Zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle ww. wyroku, prowadzi do tezy, że tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości. Przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. i ograniczenie go do tych funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio realizują zadania określone w ww. przepisach, warunkuje uznanie, że zadania realizowane przez Skarżącą we wskazanych przez nią okresach, nie są zadaniami określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r.

Dane posiadane przez organ nie potwierdziły, że Skarżąca dysponuje 5-letnim stażem służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, a jedynie okresem 2 lat i 8 miesięcy. Argumenty Skarżącej dotyczące czynności kontrolnych realizowanych w ramach WPR, nie są wystarczające do stwierdzenia realizowania tzw. zadań policyjnych. Do potwierdzenia tego okresu konieczna jest bezpośrednia i faktyczna realizacja tych zadań, poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Analiza materiałów zebranych w sprawie wskazuje, że organ nie posiada takich dokumentów. Brak zapisów o treści i brzmieniu wskazujących na realizację zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. stanowi podstawę odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści.

Zdaniem Szefa KAS, DIAS dokonał właściwej oceny materiału zebranego w sprawie i właściwie dokonał ustaleń związanych z okresami realizacji tych zadań. Katalog zadań wymienionych art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. i w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. w kontekście zapisów znajdujących się w dokumentach posiadanych przez DIAS, prowadzi do konkluzji, że nie można potwierdzić danych objętych wnioskiem przez wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza stan faktyczny albo prawny wynikający z dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinny być okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie stanowi przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji.

Zdaniem Szefa KAS, zgodnie z wiedzą DIAS i z zapisami wynikającymi z posiadanej dokumentacji wskazane w zażaleniu zadania realizowane przez Skarżącą nie miały charakteru policyjnego. Obowiązujące przepisy umożliwiają ustalenie przede wszystkim na podstawie opisu stanowiska i kart zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza - czy i przez jaki okres funkcjonariusz wykonywał zadania określone odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. Stan faktyczny oparty na zgromadzonych materiałach nie potwierdza co najmniej 5 letniego okresu realizacji przez Skarżącą, zadań policyjnych. Wykonywanie ich winno bowiem bezpośrednio wynikać z powierzonych funkcjonariuszowi do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć potwierdzenie w dokumentach znajdujących się u DIAS.

1. 5. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. postanowienia Szefa KAS i zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:
2. a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - przez bezzasadne utrzymanie w mocy ww. postanowienia DIAS, gdy należało je uchylić i wydać zaświadczenia potwierdzające, że okresy: 1.05.2004r.-2.11.2005r., 11.01.2010r.-1.11.2011r., 1.12.2011r.-1.03.2017r. były okresami, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. - wykonywania tzw. zadań policyjnych określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r.;
3. b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewyczerpujące i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, co nie wpłynęło na obiektywne i rzetelne rozpatrzenie sprawy;
4. c) art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie wskazania, z jakich przyczyn organ uznał, że nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż okresy: 01.05.2004r.-2.11.2005r., 11.01.2010r.-1.11.2011r., 1.12.2011r.-1.03.2017r. są okresami wykonywania zadań policyjnych;
5. d) art. 8 i art. 9 k.p.a. - przez uznanie, nie poparte dowodami, że organ nie dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do orzeczenia, że okresy: 1.05.2004r.-2.11.2005r., 11.01.2010r.-1.11.2011r., 1.12.2011r.-1.03.2017r. są okresami wykonywania zadań policyjnych;
6. e) art. 9 i art. 11 k.p.a. - przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia DIAS;
7. f) art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz członków ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 2373) - przez ich niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego, że okresy: 1.05.2004r.-2.11.2005r., 11.01.2010r.-1.11.2011r., 1.12.2011r.-1.03.2017r. są okresami wykonywania zadań policyjnych.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi ponowiła argumentację z wniosku o wydania zaświadczenia i z zażalenia oraz podkreśliła, że wykonywała kontrole WPR, co wynika z zamieszczenia tego zadania w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza i winno być informacją wystarczającą do stwierdzenia, że wykonywała de facto zadania policyjne. Nieprawidłowości ujawnione w wyniku tych kontroli mogły prowadzić do sprawy przed sądem powszechnym. Kontrole WPR wykonywane były w przeważającej mierze w terenie, przy użyciu różnych metod, np. rewizji towaru, a ich wyniki mogły ujawnić działania kontrolowanego podlegające odpowiedzialności karnej lub karnej skarbowej. Kontrole WPR bezpośrednio ujawniały nadużycia i stanowiły rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw zarówno skarbowych i wykroczeń skarbowych, jak również przestępstw karnych. Wypełniały więc zapisy art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz 5 u.S.C. z 1999r. i art. 2 ust. 1 pkt 5 i 6 u.S.C. z 2009r., które określają zadania policyjne.

Skarżąca, odnosząc się do twierdzenia Szefa KAS, że "Dane w posiadaniu których jest organ nie potwierdziły, że Skarżąca dysponuje 5-letnim stażem służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, a jedynie okresem 2 lat 8 miesięcy" podniosła, że organ nie wskazał, jakie dane brał pod uwagę, np. czy analizował inne, niż wskazane przez Skarżącą zadania zawarte w Kartach zakresu obowiązków i uprawnień. Prowadzi do wniosku, że Szef KAS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i wskazanych na wstępie skargi.

1. 6. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
2. 7. Skarżąca w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2020r. podtrzymała zarzuty skargi. Do pisma załączyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] (zwany dalej: "DIC") z [...] kwietnia 2004r. Nr [...] w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Izbie Celnej w [...] z wyciągiem z Regulaminu, aneksy do tej decyzji, decyzję DIC z [...] grudnia 2006r. Nr [...] w sprawie upoważnienia niektórych funkcjonariuszy celnych/pracowników Izby Celnej w [...] do załatwiania spraw, podpisywania pism oraz wydawania rozstrzygnięć w imieniu Dyrektora wraz z aneksami do tej decyzji oraz decyzję DIC z [...] marca 2008r. nr [...] w sprawie upoważnienia niektórych funkcjonariuszy celnych/pracowników Izby Celnej w [...] do załatwiania spraw, podpisywania pism oraz wydawania rozstrzygnięć w imieniu Dyrektora wraz z aneksami do tej decyzji.
3. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.
2. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło Skarżącej zażalenie.
3. 3. Sąd stwierdza ponadto, że na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje więc legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skargę analizowaną pod tym kątem należało uwzględnić przez uchylenie zarówno wyżej wskazanego, zaskarżonego postanowienia Szefa KAS, jak również poprzedzającego go, wyżej wskazanego postanowienia DIAS, ponieważ nie sposób przyjąć, na podstawie akt sprawy, jakie dokumenty były przedmiotem analizy organów obu instancji przed wydaniem ww. postanowień z punktu potrzeby wydania, bądź odmowy wydania żądanego przez Skarżącą zaświadczenia.

DIAS w swoim piśmie z [...] grudnia 2019r. - które potraktowane zostało przez Skarżącą i Szefa KAS, jako postanowienie - wskazał, że analizą służby Skarżącej zajmował się powołany w Izbie Administracji Skarbowej Zespół do spraw zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej. DIAS nie wskazał jednak żadnych dokumentów, które były przedmiotem analizy tego zespołu. Również Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odwoływał się do jakichkolwiek dokumentów, które stanowiły podstawę odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. Doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 219 i art. 126 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazuje ponadto, że w aktach administracyjnych sprawy, którymi dysponowały organy administracyjne obu instancji, znajdowało się zaświadczenie o przebiegu służby Skarżącej dla celów rentowych z [...] listopada 2019r. (k. 26 akt administracyjnych). Na k. 24-25 akt administracyjnych znajduje się także załącznik, który dotyczy tego zaświadczenia, w którym wymieniono dowody, które DIAS brał pod uwagę przy wydawaniu zaświadczenia z [...] listopada 2019r. Tym niemniej ani DIAS ani Szef KAS w żadnej mierze, wskazując, że Skarżąca nie wykonywała tzw. "zadań policyjnych" od [...].05.2004r. do [...].10.2005r. – w Izbie Celnej w [...], Referacie [...], od [...].11.2005r. do [...].11.2005r. - w Izbie Celnej w [...], Wydziale [...] Kontroli [...], od [...].01.2010r. do [...].10.2011r. – w Izbie Celnej w [...], Referacie [...], od [...].12.2011r. do [...].02.2017r. - w Izbie Celnej w [...], Referacie [...] oraz Wydziale [...], nie poddał analizie ww. dokumentów ani nie wyjaśnił Skarżącej, które z dokumentów wskazywały, że Skarżąca nie wykonywała tzw. "zadań policyjnych". Nie stanowiło to prawidłowej realizacji normy art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 219 i art. 126 k.p.a. oraz w związku z art. 218 § 2 k.p.a.

Dodatkowo Szef KAS, formułując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazał, że obowiązujące przepisy umożliwiają ustalenie przede wszystkim na podstawie opisu stanowiska i kart zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza - czy i przez jaki okres funkcjonariusz wykonywał zadania określone odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, które karty zakresu obowiązków i uprawnień Skarżącej były przedmiotem postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, przewidzianym w art. 218 § 2 k.p.a.

Tym samym nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu i w utrzymanym nim w mocy postanowieniu DIAS z [...] grudnia 2019r., dlaczego okresy służby Skarżącej od [...].01.2002r. do [...].04.2002r., od [...].05.2002r. do [...].04.2004r., od [...].11.2011r. do [...].11.2011r. uznano za okresy spełniające warunki do uznania ich za tzw. "zadania policyjne", a pozostałych okresów nie uznano – odmawiając de facto wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. Zasadnym był zatem zarzut Skarżącej podniesiony w skardze o naruszeniu przez organy obu instancji art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie wskazania, z jakich przyczyn organ uznał, że nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że okresy: 1.05.2004r.-2.11.2005r., 11.01.2010r.-1.11.2011r., 1.12.2011r.-1.03.2017r. są okresami wykonywania zadań policyjnych.

Taką podstawą nie mógł być brak dokumentów, bo dokumenty te wskazano w treści załącznika znajdującego się na k. 24-25 akt administracyjnych. W załączniku tym wskazano, które zadania uznaje się za tzw. zadania policyjne, a które nie. Tym niemniej ww. załącznik sam w sobie nie stanowi uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ani postanowienia DIAS i nie stanowi dokumentu źródłowego, który podlegał analizie organów administracyjnych. W załączniku tym wskazano jedynie dokumenty, które należało wziąć pod rozwagę przy wydawaniu zaświadczenia lub gdy wydawane było postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Ani DIAS ani Szef KAS nie odwołali się w wydanych w sprawie postanowieniach do dokumentów, które w ich ocenie przemawiały za odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści, co nie może być uznane za prawidłowe i stanowi istotną wadliwość proceduralną, która może mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Warto bowiem wskazać, że wydane przez organ postanowienie, o którym mowa w art. 219 k.p.a., powinno mieć m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. W postępowaniu zażaleniowym organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. WSA w Gdańsku w wyroku z 20 stycznia 2011r. sygn. akt III SA/Gd 550/10 wskazał, że zgodnie z przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności konieczne jest, by rozstrzygnięcia organów orzekających w obu instancjach zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego, tym niemniej organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, o czym stanowi art. 218 § 2 k.p.a. (LEX nr 756383).

Sąd rozpoznający sprawę pogląd ten w pełni podziela i stwierdza, że Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, choć utrzymał w mocy ww. postanowienie DIAS, które nie zawierało uzasadnienia, nie wskazał, jakie dokumenty i wynikające z nich informacje przemawiały za odmową wydania zaświadczenia w zakresie żądanym przez Skarżącą. Warto natomiast zauważyć, że w załączniku znajdującym się w aktach sprawy powołano się karty zakresu obowiązków i uprawnień m.in. z: [...] stycznia 2002r., [...] września 2003r.; [...] listopada 2011r. należało zatem Skarżącej wyjaśnić czym te zakresy obowiązków różniły się od pozostałych okresów, które zdaniem organu nie wypełniały przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Dopiero wówczas możliwe byłoby pełne zrealizowanie zasady zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd wskazuje ponadto, że DIAS w treści pisma [...] grudnia 2019r., które Skarżąca i Szef KAS uznali za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, nie zawarł stwierdzenia, że odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści, co również nie może budzić zaufania do organu administracyjnego, i tym samym narusza art. 8 k.p.a. Dodatkowo DIAS wskazał - bez podania jakiejkolwiek argumentacji - że "zadania wykonywane przez Panią, określone w Kartach zakresu obowiązków i uprawnień nie spełniają warunków określonych w wyżej wymienionych ustawach, a co za tym idzie nie mogą być uznane za tzw. "zadania policyjne"." Rację ma zatem Skarżąca, że naruszono w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Wadliwość ta nie została ponadto naprawiona przez Szefa KAS przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, jakkolwiek organ odwoławczy powołał się na bezpośrednią realizację przez funkcjonariuszy zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r.

Nie przytoczył jednak zadań, które wykonywała Skarżąca i nie wyjaśnił, które z nich nie spełniały warunków wskazanych w art. 12 ust. 2 u.z.e.f. Uzasadnienia takiego nie może zastąpić, jakkolwiek prawidłowe odwołanie się do poglądów wyrażanych przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie wykładni ww. przepisów, gdyż nie były one bezpośrednio wyrażane w sprawie Skarżącej.

Stwierdzić też należy, że w doktrynie podnosi się, że "Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia, w tym gdy dotyczy ono danych objętych klauzulą tajności na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych." (M. Jaśkowska w Komentarzu do K.p.a. autorstwa M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Stan prawny:15 lipca 2020r., LEX/el. 2020).

Tym samym za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje natomiast w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Analogiczne stanowisko wyrażał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 24 stycznia 2020r. sygn. akt II OSK 654/18, LEX nr 2798971).

Organy obu instancji dysponowały zakresami obowiązków Skarżącej i w toku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. powinny podać je analizie z punktu widzenia wypełnianych tzw. zadań policyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.z.e.f. i dać temu wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, o czym stanowi art. 217 § 2 k.p.a. Tym samym przedwczesne było stwierdzenie Szefa KAS, że stan faktyczny oparty na zgromadzonych materiałach nie potwierdza co najmniej 5-letniego okresu realizacji przez Skarżącą, zadań policyjnych.

Sąd stwierdza ponadto, że na skutek rozpatrzenia zażalenia postanowienie może być utrzymane w mocy lub organ będzie musiał wydać nowe zaświadczenie, gdy jego postanowienie odmowne zostanie uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 443/08 wskazał, że: 1. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia.

2. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (LEX nr 529867).

4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 P.p.s.a., uznał, że zasadne było uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie postanowień, które nie zostały w sposób należyty i zgodny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione.