Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 54/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zwrotu pobranej przez p. D.R., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", pomocy finansowej - w kwocie brutto 4 976,00 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - decyzją z [...] maja 2017 r. przyznano Funkcjonariuszowi pomoc finansową w wysokości 9.510,00 zł z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia,
2. - rozkazem personalnym z [...] czerwca 2019 r. zwolniono Funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2019 roku, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) - w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby; Funkcjonariusz - w dniu zwolnienia ze służby w Policji - nie miał uprawnień emerytalnych; jego wysługa wynosiła 5 lat, 11 miesięcy i 21 dni,
3. - w związku ze zwolnieniem Funkcjonariusza ze służby w Policji, przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, organ I. instancji - zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. - wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu pomocy finansowej przez Funkcjonariusza,
4. - [...] sierpnia 2019 r. Funkcjonariusz zwrócił się do organu I. instancji z prośbą o spłatę całej - udzielonej mu decyzją z [...] maja 2017 r. - sumy pomocy finansowej; w uzasadnieniu wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o pomocy finansowej", nie precyzują jednoznacznie braku możliwości zwrotu w całości przyznanej mu pomocy finansowej; jednocześnie stwierdził, że uzyskaną pomoc finansową chciałby zwrócić, celem przekazania jej innym potrzebującym, służącym w szeregach Policji osobom,
5. - decyzją z [...] sierpnia 2019 r. orzeczono o zwrocie pobranej przez Funkcjonariusza pomocy finansowej w wysokości 4.976,00 zł; stanowiło to 5/10 kwoty 9.952,00 zł - 2 normy pomocy finansowej obowiązujące w 2019 roku; z uzasadnienia decyzji wynika, że - z uwagi na przepracowanie przez Funkcjonariusza 5 pełnych lat w Policji – obniżono mu o 5/10 kwotę 9.952,00 zł - o 1/10 za każdy pełny rok służby; ponadto odniesiono się do prośby Funkcjonariusza z pisma datowanego [...] sierpnia 2019 r. - w sprawie zwrotu całej sumy pomocy finansowej; uznano ją za nieuprawnioną – wskazano na przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej; nie przewidują one możliwości zwrotu pomocy finansowej w wysokości określonej na dzień wydania decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie (tu 9.510,00 zł); wskazano, że zwolnienie ze służby w Policji przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia, rodzi obowiązek wydania orzeczenia o zwrocie udzielonej pomocy finansowej na zasadach określonych w rozporządzeniu; nie zawiera ono odstępstw od tej zasady; ponadto organ nie ma uprawnienia odstąpić od żądania zwrotu pobranej przez stronę pomocy finansowej, czy też orzec o zwrocie tej pomocy w wysokości żądanej przez Funkcjonariusza,
6. - Funkcjonariusz odwołał się od tej decyzji – tak pismo precyzujące wniosek z [...] października 2019 r.,
7. - kwestię trybu postępowania w sprawach zwrotu pomocy finansowej uregulowano w art. 97 ust. 5 ustawy o Policji; z przepisu tego wynika, że załatwianie spraw o których mowa w art. 94, następuje w formie decyzji administracyjnej; właściwy jest zatem w tym przedmiocie tryb administracyjny,
8. - na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych określił, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy; na mocy tego upoważnienia, wydano rozporządzenie o pomocy finansowej,
9. - na podstawie § 3a ust. 3 tego rozporządzenia, decyzje w sprawach cofania oraz zwrotu pomocy finansowej wydaje - wobec byłego policjanta, nieposiadającego prawa do policyjnej emerytury lub renty - organ, o którym mowa w ust. 1 (§ 3a), właściwy ze względu na ostatnie miejsce pełnienia przez niego służby; biorąc pod uwagę powyższe, właściwym do wydania decyzji o zwrocie pobranej pomocy finansowej przez Funkcjonariusza był Komendant Rejonowy Policji [...],
10. - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 rozporządzenia o pomocy finansowej, pomoc podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
11. - do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającą zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu; w przypadku, o którym mowa w ust 1 pkt 2, wysokość kwoty pomocy finansowej, która została ustalona zgodnie z ust. 2, obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby,
12. - z akt sprawy wynika, że Funkcjonariuszowi przyznano pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości - 9.510,00 zł - z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem przysługujących mu 2 norm zaludnienia - 2 normy x 4.755,00 zł = 9.510,00 zł; wysokość pomocy finansowej w 2017 roku wynosiła - po corocznej waloryzacji - 4 755,00 zł za 1 normę zaludnienia,
13. - w związku ze zwolnieniem Funkcjonariusza ze służby w Policji, przed upływem 10 lat, wezwano go - decyzją z [...] sierpnia 2019 r. - do zwrotu pobranej pomocy finansowej w wysokości 4.976,00 zł,
14. - z uzasadnienia decyzji wynika, że organ wyliczył kwotę podlegającej zwrotowi zgodnie z § 5 rozporządzenia o pomocy finansowej - ilość norm zaludnienia określona w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej (2 normy zaludnienia), pomnożone przez stawkę pomocy finansowej na dzień powstania wymogu jej zwrotu – [...] czerwca 2019 roku (data zwolnienia ze służby); stanowi to: 2 normy zaludnienia x 4.976,00 zł (1 norma pomocy finansowej obowiązująca w 2019 roku) = 9.952,00 zł,
15. - ponieważ Funkcjonariusz przepracował w Policji 5 pełnych lat, przy wyliczeniu organ obniżył kwotę 9.952,00 zł o 5/10; stanowi to umorzenie 4.976,00 zł za pełne 5 lat służby; orzeczono, że do zwrotu przez Funkcjonariusza pozostaje 4.976,00 zł; stanowi ona 5/10 z kwoty 9.952,00 zł,
16. - przesłanki zwrotu pomocy finansowej określono enumeratywnie w ustawie o Policji (art. 94 ust. 1a i art.
17. 96) oraz § 5 rozporządzenia o pomocy finansowej; zgodnie z przepisem rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie:
18. - jej nienależnego pobrania;
19. - zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat (....);
20. - gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ustawy o Policji;

z tego wynika, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak też rozporządzenia o pomocy finansowej nie przewidują możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu pobranej już pomocy finansowej,

1. - przesłanki zwrotu pomocy finansowej mają zatem charakter restrykcyjny i organ nie ma tu również możliwości swobody działania,
2. - zwrot pomocy finansowej w pełnej wysokości występuje - w świetle przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia o pomocy finansowej - w dwóch przypadkach: gdy pomoc finansowa jest nienależnie pobrana i gdy osobę, która otrzymała pomoc, skazano prawomocnie wyrokiem sądu za przestępstwo, wymienione w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji; w rozpatrywanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków, który stanowiłby podstawę żądania zwrotu pomocy finansowej przez stronę w pełnej wysokości,
3. - odnosząc się do odwołania Funkcjonariusza, wskazano, że art. 155 K.p.a. - na podstawie którego domaga się on spłaty kwoty pomocy finansowej w wysokości 9.952,00 zł, wskazując na słuszny interes społeczny i interes strony - jest przepisem procesowym; nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania zainteresowanemu konkretnych uprawnień; prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. postępowanie jest nadzwyczajnym; jego przedmiotem jest weryfikacja ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa; Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 8 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 411/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") oraz z 24 stycznia 2011 r. (II OSK 188/11 – dostępny w CBOSA) stwierdził, że postępowanie w tym trybie można wszcząć tylko wobec decyzji ostatecznych, niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydawaniu których organ administracji miał pewne "luzy decyzyjne" - do decyzji uznaniowych, a nie do związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują do konkretnego rozstrzygnięcia sprawy; ponadto art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzję można uchylić lub zmienić, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia o pomocy finansowej jest przepisem szczególnym; wskazano w nim wprost przesłanki, warunkujące możliwość oraz wysokość zwrotu otrzymanej pomocy finansowej; nie ma wiec znaczenia przy orzekaniu na podstawie wskazanego § 5, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny, w rozumieniu art. 155 K.p.a.,
4. - uchylenie w całości ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia; doszłoby też do podważenia wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności,
5. - art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja z [...] sierpnia 2019 r. - wydana w I. instancji - nie jest ostateczną, zaś Funkcjonariusz wskazał, że jego wystąpienie z [...] września 2019 roku, stanowi odwołanie od wskazanej decyzji i skierowane jest do Komendanta [...] Policji,
6. - skoro Funkcjonariusz otrzymał w 2017 roku pomoc finansową, to organ I. instancji - w przypadku zwolnienia zainteresowanego ze służby w Policji w 2019 roku - nie mógł sprawy rozpatrzyć inaczej, jak wydając decyzję o zwrocie pomocy finansowej, z uwzględnieniem umorzenia za przepracowane pełne lata służby w Policji; jest to decyzja związana, z przyczyn określonych w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o pomocy finansowej,
7. - w tym świetle nie ma podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości decyzji z [...] sierpnia 2019 r.; orzekający w sprawie organ nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

1. - prawa materialnego - § 5 ust. 1 pkt. 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o pomocy finansowej, poprzez błędne przyjęcie, że:
2. - Funkcjonariusz nie ma prawa do zwrotu wypłaconej pomocy finansowej w całości oraz
3. - § 5 ust. 1 rozporządzenia o pomocy finansowej opisuje pełen katalog sytuacji stanowiących o zwrocie pomocy finansowej;

organ nie rozgraniczył sytuacji działania z urzędu - obligatoryjnego, któremu nie sprzeciwia się Funkcjonariusz i o czym stanowi § 5 ust. 1; tym samym zlekceważono brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia o pomocy finansowej w kontekście przyznawania pomocy finansowej na wniosek Policjanta, a nie z urzędu; dlatego Funkcjonariusz ma prawo uzyskać decyzję o dobrowolnym zwrocie wskazanego świadczenia; nie uchybia to przepisom prawa, ani nie jest naruszeniem, w zakresie środków finansowych sektora publicznego,

1. - postępowania:
2. - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez brak należytego działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak intencji w załatwieniu sprawy, mając na względzie słuszny interes Funkcjonariusza, w zakresie dobrowolnego zwrotu otrzymanej pomocy finansowej w całości, a nie w połowie jak orzeczono;
3. - art. 15 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na etapie rozpatrywania odwołania; powielono jedynie twierdzenia organu I. instancji:
4. - art. 107 § 3, w zw. z art. 11, K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Generalnie trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych przepisów i sformułowanych poglądów prawnych. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie stanowiska organu, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne z dwoma niżej wskazanymi zastrzeżeniami.

W sprawie niesporne są wszelkie istotne okoliczności faktyczne - pobranie przez Funkcjonariusza kwoty pomocy i jego zwolnienie ze służby po 5 latach. Czyni to chybionymi wszelkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, także w kontekście instancyjności postępowania, czy stosownego uzasadnienia decyzji, co do przywołania istotnych okoliczności.

Spór sprowadza się w istocie do kwestii, czy w realiach danej sprawy organ był uprawniony do orzeczenia w przedmiocie zwrotu całej pobranej kwoty pomocy finansowej (wedle żądania Funkcjonariusza), gdy – w myśl stosownych regulacji - policjant obowiązany był do spłaty tylko części pobranej pomocy – w danym przypadku 5/10, wedle stawek kwoty pomocy na dzień orzekania o zwrocie.

Trafnie organ skonstatował, że brak podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu pomocy, ponad kwotę należną wobec stosownych, regulacji choć - w jednym z fragmentów uzasadnienia - wyraził też pogląd, że w ogóle nie ma możliwości zwrotu w całości kwoty pomocy. Wykraczało to poza granicę niniejszej sprawy (jej przedmiotem wskazanie zakresu obowiązku zwrotu). Ponieważ wyrażone w uzasadnieniu stanowisko nie dotyczyło meritum rozstrzygnięcia (ocena legalności decyzji o obowiązku zwrotu części kwoty pomocy) nie kreuje to praw i obowiązków Funkcjonariusza. Zbędne wyrażenie stanowiska w uzasadnieniu nie może być więc kwalifikowane jako istotna wadliwość skażonej decyzji. Z woli prawodawcy uchybienie przepisom postępowania - tu co do obowiązku prawidłowego uzasadnienia, a tym powołania wyłącznie istotnych dla sprawy okoliczności (art. 107 § 3 K.p.a.) – gdy nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy nie stanowi przesłanki dla uchylenia skrzonego aktu – tak przy rozumowaniu a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)

Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi są bezzasadne. Formułując stanowisko Funkcjonariusz pomija istotną regułę, którą musi mieć na uwadze każdy organ administracja orzekający w sprawie - zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a powtórzoną w art. 6 K.p.a. Wynika z niej, że podstawą działania każdego organu administracji musi być przepis prawa. Dotyczy to także orzekania w drodze decyzji, w kontekście kreowania praw strony lub nakładania na nią obowiązków.

W danym przypadku, trafnie powołaną przez organ, podstawą orzekania były przepisy mówiące o obowiązku zwrotu pobrane pomocy finansowej, przy czym - wobec regulacji zamieszczonych na szczeblu ustawowym i w akcie wykonawczym (art. 97 ust. 5, w zw. z art. 94 ustawy o Policji i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o pomocy finansowej) - w danym przedmiocie rozstrzyga się w drodze decyzji. Organ administracji mógł orzekać władczo - wedle treści art. 104 § 1 K.p.a. - wyłącznie w tak zarysowanych ramach normatywnych. Granice możliwości władczego wkraczania w prawa i obowiązki obywateli określają bowiem przepisy prawa materialnego.

W tym świetle - jak trafnie wywiódł organ administracji - stosowny przepis szczególny - tu § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie o pomocy finansowej - stanowi podstawę do orzekania o obowiązku zwrotu tylko części pobranej pomocy – gdzie wedle przepisów prawa zwrot jest wymagany.

Powołane przepisy nie mogą natomiast stanowić podstawy do rozstrzygania kwestii, czy i na jakiej zasadzie Funkcjonariusz może dobrowolnie zwrócić resztę pobranej pomocy finansowej. Nie jest dopuszczalne, aby w danym przedmiocie organ wydał decyzję administracyjną przywołując regulację, stanowiącą podstawę do zobowiązania – nałożenia obowiązku.

Wskazanej oceny nie może zmienić, że w sytuacji Funkcjonariusza - z perspektywy jego interesu - korzystne mogłoby być zwrócenie przezeń całej pomocy finansowej, np. wobec możliwości uzyskania innych świadczeń, związanych ze służbą jaką podjął po zwolnieniu z Policji. Sam interes w uzyskaniu orzeczenia określonej treści (o zwrocie reszty pomocy finansowej) nie może stanowić podstawy do wydania przez organ władczego rozstrzygnięcia, gdy podstawą miałyby być przepisy stanowiące o orzekaniu, co do obowiązku zwrotu określonej kwoty. Brak z kolei w polskim porządku prawnym podstaw do władczego rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, we wszystkich kwestiach gdy jest to w interesie faktycznym strony.

Wobec wskazanych uwarunkowań chybione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy pobierania i zwrotu pomocy finansowej. Bez znaczenia jest okoliczność, że pomoc ta udzielana jest na wniosek. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że organ bezzasadnie odnosił się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do możliwości zmiany samego orzeczenia w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej z 2017 roku w granicach art. 155 K.p.a. Kwestia ta całkowicie wykracza poza ramy rozpatrywanej sprawy. Jej przedmiotem jest rozpatrzenie odwołania od orzeczenia w przedmiocie obowiązku zwrotu części pomocy finansowej. Bezzasadne wyrażenie stanowiska w innej kwestii nie stanowi jednak o istotnej wadliwości skarżonej decyzji (patrz wcześniejsze uwagi).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.