Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [....] z dnia [....] stycznia 2020r znak [....], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [....] października 2017 roku A.B. (zwana dalej: wnioskodawczynią lub skarżącą), zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister lub organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich Rodzin (Dz. U. z 2016r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawą zaopatrzeniową) oraz o przywrócenie wysokości renty rodzinnej do stanu sprzed wydania decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości renty rodzinnej.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni wskazała, że jej zmarły 8 lat temu mąż, S.B., był funkcjonariuszem w stopniu podoficerskim, który pod koniec pracy przeniesiony został do Służby Bezpieczeństwa. Swoje obowiązki wykonywał zgodnie z etyką zawodową i zasadami moralnymi, nie był karany sądownie, administracyjnie ani dyscyplinarnie. Wnioskodawczyni wskazała na swoją trudną sytuację finansową, związaną z obowiązkiem opieki nad wówczas 89 letnią matką oraz ogólnym złym stanem własnego zdrowia. Podnosiła ona, iż obniżone świadczenie nie pozwoli jej na samodzielną egzystencję- nie będzie w stanie opłacić czynszu, rachunków, zakupić niezbędnych do życia przedmiotów.
Decyzją nr [....] z dnia [....] stycznia 2020 r znak [....], Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni ma przyznane prawo do renty po zmarłym funkcjonariuszu S.B., której wysokość została ustalona z uwzględnieniem art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z dokumentacji wynika, że w.w. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [....] września 1992r. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej IPN) tj. informacji o przebiegu służby Nr [....] wynika, że S.B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [....] lutego 1983 r. do dnia [....] stycznia 1990 r. Całkowity okres służby zmarłego męża wnioskodawczyni, wynosi z kolei 20 lat i 7 miesięcy (od dnia [....] września 1977 r. do dnia [....] kwietnia 2005 r.), z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 7 lat.
Z przekazanych pismem z dnia 8 stycznia 2018r. (znak: [....]) przez IPN akt osobowych o sygn. [....], nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989r.
Z przekazanych w piśmie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [....] marca 2018r. (znak: [....]) informacji, dotyczącej przebiegu służby S.B. wynika, iż z uwagi na krótkotrwałą służbę po 12 września 1989 r. nie odnaleziono dokumentów, mogących świadczyć o rzetelności pełnionej służby przez wymienionego po w.w. dacie, brak jest dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których nastąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.
Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i przeanalizował wszystkie wskazane w tym przepisie przesłanki. Na postawie zebranego materiału organ ocenił, że służba zmarłego męża wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 7 lat, a całkowity okres służby wynosił 20 lat i 7 miesięcy. Tak więc okres jego służby, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – tj. długość tego okresu, jak i proporcjonalnym- stosunek długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby, nie może zostać uznany za krótkotrwały.
W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez zmarłego męża wnioskodawczyni w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., jednak brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto uwzględniając datę zwolnienia wymienionego ze służby tj. [....] września 1992 r. organ wskazał, iż przeszło 3-letni okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 roku, nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie organu, zmarły mąż wnioskodawczyni nie legitymował się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa jak i osiągnięcia w służbie, jak również charakter warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek.
W związku z powyższym, Minister stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki o dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Wnioskodawczyni złożyła do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [....] stycznia 2020r o nr [....], znak [....] organ utrzymał w mocy decyzję. W uzasadnieniu przywołał argumentację tożsamą jak w decyzji wcześniejszej, z tym że odnosząc się do zastanego w sprawie stanu faktycznego, wskazał, że służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona przez S.B. nie może zostać uznana za krótkotrwałą, gdyż stanowiła 34% całkowitego okresu służby. Organ odniósł się również do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdzając, iż w aktach osobowych zmarłego funkcjonariusza, brak jest dokumentów świadczących o rzetelności pełnionej służby po 12 września 1989 roku, brak też dokumentów, które potwierdzają jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby zmarły mąż wnioskodawczyni był odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym po wyżej wskazanej dacie.
W skardze złożonej na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zmianę decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [....] lipca 2017 r o ponownym ustaleniu renty rodzinnej nr ewid. [....] przez przyznanie jej świadczenia emerytalnego w dotychczasowej wysokości; o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprawidłową – "uznaniową" jego interpretację niekorzystną dla strony skarżącej;
- 2. naruszenie zasady ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikających z art. 67 ust. 1 w z. z art. 2 Konstytucji RP;
- 3. naruszenie art. 30 i art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na naruszeniu godności jej oraz jej nieżyjącego męża;
- 4. naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zastosowaniu represji bez wskazania winy indywidualnej.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia, skarżąca omówiła przedstawione powyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację tożsamą, z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, ani na rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem NSA, również służba wyrażana w latach będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, kwestii "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd nie kwestionuje oceny długości czasu służby (męża skarżącej) dokonanej przez organ w aspekcie kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny w CBOSA). NSA podkreślił, iż "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę –zdaniem NSA- mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, których wykładnia sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby męża skarżącej, w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych S.B. Brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach z narażeniem jego życia lub zdrowia.
Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa męża skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby S.B., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść je do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby męża skarżącej w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.