Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw K. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej znak [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego z upływem dnia 31 sierpnia 2017 r. wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby).
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
K. K. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), od dnia [...] grudnia 1992 r. do [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w B., zaś od dnia [...] marca 2017 r. był funkcjonariuszem w Izbie Administracji Skarbowej w L. Pismem [...] maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. (zwany dalej: DIAS, organ I instancji), do złożenia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej.
Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, którą w jego ocenie organ zobowiązany był złożyć.
Na powyższe wezwanie organ I instancji nie udzielił odpowiedzi.
W wyniku skargi, złożonej przez wnioskodawcę na bezczynność DIS w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 122/17 orzekł: w pkt 1 – o zobowiązaniu DIS do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji służby, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 - stwierdził, że bezczynność DIS nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Na skutek złożonej przez organ I instancji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1093/18 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i odrzuceniu skargi (pkt 1 sentencji wyroku). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby. Nie miał on bowiem obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: p.w.KAS), ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w ww. ustawie, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Złożenie wniosku przez skarżącego w dniu [...] maja 2017 r., o przedstawienie mu propozycji służby, nie powoduje zmiany wachlarza rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS. Wniosek ten nie mógł spowodować nałożenia na organ obowiązku wydania decyzji w przedmiocie złożenia propozycji służby, skoro w stosunku do skarżącego zadecydowano o niezłożeniu propozycji dalszego zatrudnienia lub służby.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.w.KAS, art. 276 ust. 2, 4, 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: u.KAS) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r.
Uzasadniając podjętą decyzję DIS wskazał, iż w związku z faktem, że skarżącemu nie przedstawiono propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jego stosunek służbowy wygasł. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Organ jest zatem zobowiązany do podjęcia takich samych działań, jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku jest równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby.
W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Podał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której wskazano, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi w tym przypadku art. 179 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS.
Skarżący ocenił, że w obecnym stanie prawnym, kiedy to brak propozycji jest tożsamy ze zwolnieniem ze służby (gdzie pierwotnie traktowano to aż i tylko jako wygaszenie), z uwagi na treść uzasadnienia braku propozycji będącego odpowiedzią na skargę do sądu, winno mieć miejsce przywrócenie go do służby.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej fazie reformy aparatu skarbowego tj. z dniem 2 grudnia 2016 r. pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stali się, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.KAS, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowali ciągłość pracy. Natomiast w drugiej fazie reformy, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się oni, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.KAS, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby, do czasu przyjęcia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby, braku takiej propozycji lub odmowy jej przyjęcia - nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.
Niezłożenie skarżącemu propozycji pełnienia służby miało swą podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Organ wyjaśnił, że wykładnia art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.KAS wprost umożliwia nieprzedstawienie propozycji funkcjonariuszom/pracownikom. Ustawodawca w art. 170 p.w.KAS w sposób nie budzący wątpliwości postanowił, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
Wygaśnięcie stosunku służby skarżącego nastąpiło z mocy prawa, skutek ten przewidywała bowiem sama ustawa. Ponadto postanowieniem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt l OSK 1093/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt III SAB/Lu 122/17 i skargę odrzucił skarżącego. Organ jest związany sentencją wyroku, która w niniejszej sprawie nie obliguje do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego wnioskodawcy.
Tym samym zaskarżona decyzja (znak: [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.), została wydana bez związku z sentencją wyroku i w konsekwencji nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako wykonanie tego wyroku, na który w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. powołuje się skarżący.
Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zarówno przepisów ustawy o KAS, jak i przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące KAS, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też w ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby.
Formułując zalecenia dla organu I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę DIS winien rozpatrzeć przedmiotowe pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. odnosząc jego treść do sentencji wyroku NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1093/18 i rozważyć zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
W sprzeciwie złożonym na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący podał, iż nie zgadza się z motywami zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy pomimo jasnej wykładni przepisów, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2019 r. w sprawie I OSK 1093/18, zupełnie bezpodstawnie uznał, że DIS nie powinien wydawać żadnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego i winien rozważyć zasadność odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. Uważa, że zaskarżona decyzja jest próbą odwleczenia merytorycznego rozpoznania sprawy i doprowadzenia do umorzenia postępowania w sytuacji, kiedy w innych sprawach już zawisłych przed sądami administracyjnymi doszło do merytorycznych odwołań od decyzji stwierdzających wygaśnięcie stosunków służbowych, a następnie do rozpoznania skarg przez sądy administracyjne.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sprzeciw podlegał oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji, objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może przesądzać sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (publ. cbois), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, Lex nr 1575600). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.
Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji.
Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy uznał, że konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. z dwóch powodów: braku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz błędnej interpretacji przepisów prawa. Jak wywiódł organ odwoławczy, analiza zarówno przepisów ustawy o KAS, jak i przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące KAS, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Nie jest więc możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby. Powyższa okoliczność jest kluczowa, dla oceny zasadności poczynionych przez organ I instancji ustaleń w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zalecił DIS, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozpatrzył pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. odnosząc jego treść do sentencji wyroku NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1093/18, a następnie rozważył zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
Zasadnie zatem Szef KAS wydał decyzję kasacyjną, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić, wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że zalecenia wiążą organ I jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych, należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.