Uzasadnienie
W. D. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.
Z akt postępowania wynikało, że wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. r. W. D. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r., poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.
W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał swoją sytuację wskazując, ze okres służby przypadał na lata jego dzieciństwa, bowiem mając 16 lat zatrudnił się w charakterze gońca, nie mając świadomości kto dokładnie jest jego pracodawcą. Wyjaśnił, że nie mógł jako 16- latek nawiązać współpracy z państwem totalitarnym w rozumieniu przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Wyjaśnił następnie, że po osiągnięciu pełnoletności pełnił służbę na rzecz Państwa Polskiego w Milicji Obywatelskiej w sposób wzorowy. Wyjaśnił, że jest osobą schorowaną i obniżając mu emeryturę pozbawiono go w sposób niehumanitarny środków do życia.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. wskazując w jego treści, że nie miał pełni świadomości co do tego kto dokładnie jest jego pracodawcą oraz podnosząc, że nie nawiązywał współpracy z państwem totalitarnym.
Analizując niniejszą sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił skarżącemu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący pełnił służbę w okresie od dnia [...] lipca 1952 r. do dnia [...] września 1954 r. r., tj. przez 2 lata, 2 miesiące i 17 dni na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lipca 1984 r.
Organ wyjaśnił, iż w skoro skarżący nie pełnił służby po dniu 12 września 1989r. należy stwierdzić, że nie zostały spełnione wymogi przewidziane w cytowanym powyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Powyższe, w ocenie organu, wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do wnioskodawcy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W. D. pismem z dnia 14 lutego 2020 r. złożył skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący zarzucił organowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 a ustawy zaoaptrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające m.in. na pominięciu faktu, że jego służba na rzecz państwa totalitarnego była krótkotrwała, zaś wykonywana przeze niego praca była wykonywana w sposób pozwalający na zastosowanie art. 8 a tej ustawy,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa informacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej dotyczących jego zatrudnienia przed osiągnięciem pełnoletniości oraz oceny jego zatrudnienia po 12 września 1989 r.
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, uniemożliwiający zweryfikowanie zasadności decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy bez jego osobistego udziału.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie kwestionuje samego faktu nawiązania pierwszego zatrudnienia w wieku 16 lat, jednakże nie sposób w jego ocenie uznać, że zatrudnienie w charakterze gońca jest interpretowane jako służba na rzecz państwa totalitarnego o których mowa w przepisach ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z ustaleniami IPN - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, które ponadto w ogóle nie zostały zweryfikowane przez organ prowadzący postępowanie, a tym samym nie rozpoznano istoty sprawy.
Podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest tak lakoniczne, że nie jest w stanie zrozumieć jak organ zweryfikował jego sytuację zawodową, a nadto narusza jego zaufanie jako obywatela do władzy publicznej w myśl art. 8 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu decyzji brakuje jakiejkolwiek informacji dotyczących analizy jakichkolwiek dokumentów IPN. Organ wbrew logice, wywodzi jedynie swoje przekonanie o zaświadczenie sporządzone przez Instytut Pamięci Narodowej. Co więcej, skarżący nie wie jakie czynności miałby wykonywać na rzecz owego totalitarnego państwa.
W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Należy zgodzić się z organem, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Przepis ten może mieć jednak zastosowanie tylko w stosunku do osób które pełniły służbę, o której mowa w art. 13b, a więc wobec osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach oraz członków rodziny uprawnionych do renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa.
O pełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa, stosownie do art. 13a ustawy decyduje w ocenie organu jedynie informacja Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządzana na podstawie posiadanych akt osobowych, która zgodnie z treścią art. 13a ust. 4 informacja o przebiegu służby zawiera:
- 1) dane osobowe funkcjonariusza, o których mowa w ust. 2;
- 2) wskazanie okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów;
- 3) informację, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.
Nie ma racji jednak organ uznając ją za bezwzględnie wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jest ona bowiem przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust.
1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). Informacja taka jest sporządzana dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W kontrolowanym postępowaniu może stanowić co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Skoro podlega on ocenie, to nie sposób nie zauważyć, w niniejszej sprawie, że wobec przeciwstawnych twierdzeń strony skarżącej, organ nie przeprowadził w należy sposób postępowania dowodowego jak i nie uzasadnił zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Winien on bowiem w sposób wyczerpujący omówić z jakich powodów informacjom wynikającym z tego dokumentu przyznał rację, a z jakich zanegował twierdzenia strony skarżącej. Skoro zatem dokument ten podlega ocenie przez organ wydający decyzję, to w przypadku kwestionowania zawartych w nim informacji przez stronę postępowania, organ nie może arbitralnie przyznać racji informacji z IPN. Działanie takie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). I choć cytowany wyrok dotyczył innego stanu prawnego to znajduje on uzasadnienie do przywołania go w niniejszej sprawie, a wywiedzione w nim argumenty pozostają aktualne. Powyższe stanowisko podzielane jest szeroko w orzecznictwie innych składów tutejszego Sądu (zob: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, czy też z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wykazana w informacji IPN przypadała na okres od dnia [...] lipca 1952 r. do dnia [...] września 1954 r. r., tj. przez 2 lata, 2 miesiące i 17 dni. Tymczasem jak wskazał skarżący, podejmując swoje pierwsze zatrudnienie w charakterze gońca, miał 16 lat. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że ten konkretny rodzaj pracy zawodowej niepełnoletniego wtedy skarżącego był służbą na rzecz totalitarnego państwa. Sąd nie przeczy, że opinii, że każdy człowiek ma jakieś poglądy polityczne, jednakże nie sposób wymagać od 16 latka, który podejmuje pierwszą pracę zawodową, mając na uwadze swoją ówczesną złą sytuację materialną, by z premedytacją wybierał akurat "służbę na rzecz totalitarnego państwa".
Ponadto w żaden sposób czy to w informacji z IPN, czy w treści zaskarżonej decyzji nie wykazano by jego obowiązki służbowe podczas wskazanej w IPN pracy w Służbie Bezpieczeństwa mieściły się w ujęciu pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa". Taką służbę bowiem należy odróżnić od "służby w realiach totalitarnego państwa". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK2630/19 stanowisko, iż "służba na rzecz państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji."
Powyższa wątpliwość, co do tego czy skarżący pełnił w ogóle służbę na rzecz totalitarnego państwa i ewentualnie w jakim okresie winna być, zdaniem Sądu, wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, a nadto powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem okazało się, że skarżący nie pełnił w ogóle służby na rzecz totalitarnego państwa, to nie byłoby podstaw do stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym bezprzedmiotowe byłoby postępowanie o zastosowanie art. 8a tej ustawy. Fakt ewentualnego błędnego uznania, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W związku z powyższym niezbędną w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby skarżącego, w tym przede wszystkim jej charakteru, której to organ w zaskarżonej decyzji nie uczynił. Organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a oraz powyżej podniesione przepisy ponadto w ogóle nie odnosząc się w treści zaskarżonej decyzji do charakteru służby skarżącego. Naruszył również szereg zasad postępowania na czele z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej, a także wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. W sprawie nie został przez Ministra zgromadzony i rozpatrzony w całości materiał dowodowy odpowiadający treści art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji, gdy kwestionowany jest w ogóle fakt służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, organ powinien rozważyć potrzebę ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia odwołania skarżącego od decyzji rentowej przez sąd powszechny.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.