Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] listopada 2021 r., decyzję nr [...], którą działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", po rozpatrzeniu wniosku Z. M., odmówił wyłączenia stosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż pismem z [...] lutego 2017 r. strona zwróciła się do Ministra o wyrażenie zgody na nieobniżanie wysokości emerytury w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem strony okres służby na rzecz totalitarnego państwa był krótki w stosunku do wieloletniej służby w Policji – przyjęcie w dniu [...] marca 1987 r. Po ukończeniu w 1982 r. studiów magisterskich na Akademii Rolniczej w [...] funkcjonariusz odbył zasadniczą służbę wojskową (Szkoła Podchorążych Rezerwy) w Ośrodku Szkolenia Służb Kwatermistrzowskich w [...], a następnie od września 1983 r. podjął prace zgodnie z wyuczonym zawodem w Kombinacie Gospodarstw Rolnych w [...] pełniąc funkcję kierownika Gospodarstwa Rolnego w [...]. W 1987 r. zgodnie z rozkazem został mianowany na stanowisko [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Natomiast później, od stycznia 1990 r. do [...] lipca 2016 r., pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...].
Funkcjonariusz podkreślił, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, wynikające ze służby w Policji, czego skutkiem było otrzymanie awansów na wyższe stanowiska służbowe oraz wielu wyróżnień.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] organ stwierdził, iż służba funkcjonariusza była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 23 dni. Całkowity okres służby wynosi 30 lat, 3 miesiące i 16 dni, zatem pełnił on około 9 % całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie trzyletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Zatem, zdaniem organu, nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się natomiast do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, iż nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Zdaniem organu w sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Ministra niespełnienie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przemawia za uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie należy skorzystać z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2021 r. nr [...] oraz zażądał jej uchylenia.
Skarżący wniósł o:
- - dopuszczenie i przeprowadzenie, dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie,
- - zobowiązanie Ministra do wydania w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy.
Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że, w jego ocenie, okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. był krótkotrwały, a zatem organ zaniechał prawidłowej oceny stanu faktycznego. Przedstawił ponadto szczegółowe wyliczenie otrzymanych w związku z pełnioną służbą po 31 lipca 1990 r., odznaczeń, medali i wyróżnień państwowych i resortowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził również rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Sąd nie podziela kategorycznej oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu dokonano jej niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 2 lata, 9 miesięcy i 23 dni, co stanowi 9% długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 30 lat, 3 miesiące i 16 dni. Tak więc przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 9 % ogólnego stażu służby skarżącego.
Jest to wartość stosunkowo nieduża, marginalna, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publ. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby, to można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".
Ponadto zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Minister nie dokonał właściwej oceny tego, czy w okresie od [...] marca 1987 r. do [...] stycznia 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Organ ograniczył się w tym zakresie do wskazania jednostki, w której skarżący pełnił służbę (RUSW w [...]) oraz jednostki, w której skarżący pobierał naukę (Wyższa Szkoła Oficerska im. [...] w [...]). Takie działanie organu nie może zostać uznane za należyte rozpatrzenie sprawy skarżącego.
W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby Z. M., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, z uwzględnieniem osiągnięć oraz odznaczeń, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby Z. M. w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach organów bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wskazany przepis procesowy nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych.