Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. T. L. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
- 1. Kosztów ponoszonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad/Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na prowadzenie strony internetowej www.gddkia.gov.pl w latach 2008, 2009, 2010, 2011 i do dnia 30.10.2012 r.
- 2. Czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad/ Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest obsługiwana w zakresie reklamy, marketingu, kreowania wizerunku, i szeroko pojętej obsługi "public relation" w działalności bieżącej oraz organizowanych okolicznościowo – konferencjach, sympozjach, szkoleniach, przez zewnętrzne agencje, firmy lub inne osoby prawne bądź osoby fizyczne. Jeżeli tak, to w jakim trybie dokonano wyboru tego lub tych podmiotów.
- 3. Czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad/Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sponsoruje imprezy okolicznościowe, wydarzenia, ewenty, wydawnictwa prasowe, książkowe, multimedialne.
- 4. Czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad/Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sponsoruje/finansuje produkcje audiowizualne, w których używa się wizerunku, loga oraz nazwy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad/Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
- 5. Czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad/Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sponsorowała jakikolwiek program w telewizji [...].
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 22 listopada 2012 r. przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi do 8 stycznia 2013 r. oraz wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego z uwagi na fakt, że żądane informacje wymagają przetworzenia. Dla ich uzyskania wymagane jest zebranie rozproszonych po 16 oddziałach i w centrali danych oraz ich zestawienie, co powoduje, że informacja staje się informacją przetworzoną.
Wnioskodawca tymczasem nie wykazał, jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana przez niego informacja, w terminie przewidzianym na jej udzielenie, a zatem nie wypełnił normy zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. L. podniósł, że w piśmie z 22 listopada GDDKiA nie zażądała wykazania przez niego szczególnego interesu publicznego ani nie stwierdziła, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną.
Niezależnie od powyższego stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że sam fakt czasochłonnego odnalezienia żądanej informacji czy też jej porządkowania, nie stanowi o jej przetworzeniu, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. O przetworzeniu informacji publicznej nie stanowi też proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu GDDKiA. Wnioskodawca wskazał ponadto, że uzyskanie żądanych informacji ma na celu zapoznanie opinii publicznej z zasadami wydawania pieniędzy publicznych na szeroko rozumianą promocję GDDKiA. Z racji tego, że jest obecnie prezesem Stowarzyszenia [...] oraz koordynatorem ds. administrowania współpracą pomiędzy GDDKiA, a największymi organizacjami związanymi z budownictwem, posiada szczególny interes publiczny w uzyskaniu żądanych informacji.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 13 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot publiczny gospodaruje środkami publicznymi w ramach obowiązujących przepisów prawa, a jej działania podlegają kontroli dokonywanej przez organy zewnętrzne i wewnętrzne.
Natomiast brak doświadczenia i legitymacji do prowadzenia kontroli w przedmiotowym zakresie przez wnioskodawcę rodzi ryzyko, iż opinia publiczna może zostać wprowadzona w błąd z uwagi na nieprawidłową interpretację uzyskanych informacji.
Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, a przedstawione przez niego argumenty nie są, w jego ocenie, uzasadnione interesem publicznym, lecz interesem stowarzyszenia, które reprezentuje.
Stwierdził też, że podziela ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. L. wniósł o uwzględnienie jego wniosku z 8 listopada 2012 r. o udostępnienie żądanych informacji, ukaranie organu grzywną (art. 149 § 2 p.p.s.a.), stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje wnioski, powtórzył, że organ nie wykazał, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną oraz ponowił argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącą istnienia po jego stronie szczególnego interesu publicznego. Stwierdził, że jest w stanie, z uwagi na swoją aktywność zawodową, przekazać wnioski płynące z uzyskanej informacji do szerokiego grona osób współpracujących z GDDKiA, a tym samym wpłynąć na jej działania w zakresie promocji.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną oraz prawną zbieżną z przedstawioną w wydanych rozstrzygnięciach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w pkt 1-5.
Niewątpliwie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, jak stanowi przepis art. 18 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu u.d.i.p.
Natomiast w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 omawianej ustawy normodawca jedynie przykładowo określił, jaka informacja posiada walor informacji publicznej.
Bez wątpienia żądane przez skarżącego informacje dotyczące działań podejmowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie tzw. "public relations", a związanych z wydatkowaniem na ten cel środków publicznych, są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.
Zarówno uznanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy, jak i okoliczność, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznych, nie były przez organ kwestionowane. Spór koncentruje się natomiast na kwestii charakteru żądanych informacji, a mianowicie, czy są to informacje proste, czy też przetworzone. Charakter żądanych informacji ma bowiem zasadnicze znaczenie dla wnioskodawcy, gdyż w przypadku uznania tych informacji za informacje przetworzone, wymaga wykazania występowania po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego, jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Omawiana ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej, a próby określenia, jaką informację publiczną należy uznać za informację przetworzoną, zostały podjęte przede wszystkim w orzecznictwie. Przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany w związku z żądaniem wnioskodawcy przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych, czyli innymi słowy informacja "specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.
Na informację przetworzoną składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania interesu publicznego.
Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem.
Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10.01.2013 r., II SAB/Sz 51/12, Lex nr 1254775).
Należy jednakże zauważyć, co także podnosi się w orzecznictwie, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową (por. wyroki WSA w Warszawie: z 11.01.2012 r., VIII SA/Wa 1072/11 i z 13.04.2012 r., II SA/Wa 18/12, dostępne w internecie w centralnej bazie orzecznictwa NSA i WSA).
Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9.12.2010 r., I OSK 1798/10, dostępny j.w.).
Analizując pod tym kątem żądania zawarte we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej trzeba stwierdzić, iż dotyczą one informacji prostych, a nie przetworzonych. Udzielenie bowiem informacji, o które skarżący wniósł w pkt 3, 4 i 5 wniosku, wymaga jedynie odpowiedzi "tak" lub "nie". Podobnie rzecz się ma z pierwszą częścią pkt 2, zaś tylko w przypadku odpowiedzi pozytywnej, wymagane jest od podmiotu, by wskazał tryb wyboru, co nie może przesądzać o zakwalifikowaniu tej informacji do kategorii informacji przetworzonej.
Natomiast odnośnie pkt 1 wniosku chodzi jedynie o proste zliczenie danych dotyczących kosztów obsługi przedmiotowej strony internetowej, co nie wymaga przecież nadzwyczajnego i czasochłonnego wysiłku. Trudno zatem także w tym przypadku przyjąć, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W takiej sytuacji nie było potrzeby wykazywania istnienia po stronie skarżącego przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, której brak był przyczyną odmowy udostępnienia żądanych informacji.
Organ dopuścił się zatem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji także art. 16 ust. 1 tej ustawy, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Sąd nie mógł natomiast uwzględnić wniosków skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w oparciu o przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), gdyż takie wnioski są dopuszczalne jedynie w skardze na bezczynność organu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200, powołanej ustawy.