Uzasadnienie
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania W. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż lokal mieszkalny położony w [...] został przydzielony decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] marca 1989 r. [...] Z. S. Przy ustalaniu rozmiaru osobnej kwatery stałej uwzględniono członków rodziny osoby uprawnionej, tj. żonę T. S. i syna W. S. Z. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] grudnia 1995 r. Uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego [...] Z. S. posiadał od dnia [...] stycznia 1996 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] stwierdził, że ww. zachował uprawnienia do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł rozwiązanie małżeństwa T. i Z. S. przez rozwód (sygn. akt [...]). W dniu [...] października 2009 r. Z. S. zmarł, a ww. lokalu pozostała była żona uprawionego do osobnej kwatery stałej oraz syn.
Pismem z dnia 20 listopada 2010 r. W. S. wystąpił do Oddziału Regionalnego WAM w [...] o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, iż po śmierci ojca wraz z matką zamieszkuje przedmiotowy lokal. Powołał się na przepis art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41. poz. 398 ze zm.), który stwierdza m. in. że w okolicznościach, jakie mają miejsce w niniejszym przypadku, przysługuje mu jako synowi zmarłego byłego żołnierza zawodowego zajmowany lokal mieszkalny lub odprawa mieszkaniowa. W związku z powyższym W. S. wniósł o przyznanie mu prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] orzekł o odmowie przyznania W. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania ww. Prezes WAM decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] rozpatrzył wniosek W. S. i decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania ww. w lokalu mieszkalnym, którą to decyzję Prezes WAM uchylił (decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes WAM wskazał, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] winien zastosować przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci Z. S., z której W. S. wywodzi prawo do przyznania mu prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 1389 ze zm.) w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił przyznania prawa zamieszkiwania W. S. w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przesłanki zawarte w art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci Z. S. Na tle przywołanych regulacji organ I instancji stwierdził, że w chwili śmierci Z. S. nie był już żołnierzem zawodowym i wobec tego brak jest podstaw do przyznania jego synowi W. S. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w [...]. Organ podkreślił, iż o realizację jednej z form uprawnień po śmierci osoby zajmującej lokal mieszkalny mogli się ubiegać jej zstępni, wyłącznie w sytuacji, gdy zmarły był żołnierzem w służbie czynnej.
Pismem z dnia 21 września 2012 r. W. S. odwołał się od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu strona zarzuciła Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w [...], iż niewłaściwie ocenił stanu faktycznego poprzez uznanie, iż w momencie ukończenia 25 lat zainteresowany był osobą zdatną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, mimo iż w świetle przedłożonych dokumentów jest zasadne stwierdzenie, iż od wielu lat cierpi na [...], które uniemożliwiają mu podjęcie pracy oraz powodują, iż potrzebuje stałej opieki. W ocenie skarżącego na skutek braku wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego naruszono przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 23 ust. 2 i art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a także art. 29 tej ustawy, poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu na dzień orzekania, a nie wg. stanu prawnego obowiązującego w dniu śmierci ojca wnioskodawcy.
Odwołujący się podniósł również, iż organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy pismo zawiera wnioski dotyczące więcej niż kilku materii jednocześnie, które to wnioski winny być rozpatrywane w oddzielnych trybach, winien wszcząć oba postępowania jednocześnie i prowadzić je odrębnie, czego organ I instancji nie uczynił.
Prezes WAM uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż uprawnienie przysługujące zstępnemu zmarłego żołnierza ma charakter samoistnego prawa podmiotowego przysługującego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przepisie prawa materialnego, którymi to przepisami w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nabycie uprawnień następuje w chwili zaistnienia zdarzenia. W niniejszej sprawie zdarzeniem, z którego skarżący wywodzi nabycie uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego jest śmierć Z. S., która bezspornie nastąpiła w dniu [...] października 2009 r. Samo zaś wystąpienie z wnioskiem o realizację uprawnień przysługujących po śmierci zmarłego żołnierza ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do nich prawa i służy jedynie do ich realizacji.
W takiej sytuacji natomiast to nie data złożenia wniosku o realizację uprawnienia, lecz data jego nabycia, odpowiadająca dacie śmierci żołnierza zawodowego, jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. Wobec tego, że w niniejszej sprawie wniosek W.S. o przyznanie po śmierci ojca prawa do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu mieszkalnym wpłynął do organu Agencji po wejściu w życie z dniem 1 lipca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28. poz. 143), zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Wszczęcie niniejszej sprawy nastąpiło w dacie zgonu Z. S., natomiast samo złożenie wniosku ma charakter wtórny.
Prezes WAM przywołał treść art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r. i na podstawie powołanych przepisów stwierdził, iż nabycie uprawnień do otrzymania: odprawy mieszkaniowej albo zajmowanego lokalu mieszkalnego, lokalu zamiennego w przypadku zajmowania kwater, albo lokalu mieszkalnego odpowiadającego uprawnieniom żołnierza w dniu jego śmierci w wybranej przez osoby uprawnione miejscowości, na ich wniosek, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, następuje jeżeli zostają spełnione ustawowe przesłanki. Jedną z przesłanek wymienioną w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest śmierć żołnierza zawodowego. Z akt sprawy natomiast wynika, że Z.S. w chwili śmierci nie był żołnierzem służby stałej, lecz emerytem wojskowym. Uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego [...] Z. S. posiadał od dnia [...] stycznia 1996 r. przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że W. S., który jest zstępnym Z. S., nie przysługuje uprawnienie określone w przepisie art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu (...) tj. uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego z zasobów WAM położonego w [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II Instancji wskazał, że nie mają one związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wydając zaskarżoną decyzję nie badał, czy w momencie zakończenia 25 lat strona była osobą zdatną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Ponadto w niniejszej sprawie nie miał zastosowania wskazany przez W. S. przepis art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).Także zarzut odwołującego się, dotyczący nie zastosowania przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci ojca ww., nie znajduje uzasadnienia, ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oparte zostało na innej podstawie prawnej (przepisie art. 23 ust.
- 3) wskazanym przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r.
Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 18 października 2009 r., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 18 października 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto podniósł zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, poprzez uznanie, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie szczególny przypadek, warunkujący udzielenie prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w [...]. Z podanych powodów skarżący wniósł o zmianę skarżonej decyzji w całości i przyznanie mu prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Z. S. podkreślił, iż jego ojciec był wojskowym emerytem, posiadał więc prawo do emerytury i korzystał z niej, tym samym, jako jego zstępnego obejmuje skarżącego w pełni dyspozycja przepisu art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). Ponadto nieprawdą jest, jakoby wniosek strony oparty był tylko na przepisie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący wielokrotnie wnosił również o rozpatrzenie jego wniosku na podstawie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czego nie uczyniono, odmawiając stronie prawa do rozpatrzenia mojego wniosku na tej podstawie. Tymczasem sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącego należy do szczególnych. Nadto, skutkiem braku wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego jest naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).
W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć znaczenie dla końcowego jej rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej – patrz wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2242/11 (publik. LEX nr 1136672).
Sprawy orzekane na podstawie różnych przepisów prawa materialnego, które ustalają odmienne przesłanki warunkujące przyznanie określonego uprawnia, nie mogą być rozstrzygane w jednym postępowaniu wobec braku tożsamości przedmiotowej sprawy. Zatem w niniejszym postępowaniu sądowym nie mogły być brane pod uwagę zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), albowiem ten przepis nie stanowił podstawy materialno-prawnej zaskarżonej decyzji. Sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna skarżącego, na gruncie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, wobec innych przesłanek podlegających ocenie organu, nie miała większego znaczenia. Jeżeli skarżący uważa, iż jego wniosek o wydanie decyzji dotyczącej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powołanej ustawy został wniesiony skutecznie i nie został przez organ WAM załatwiony, to wówczas po wyczerpaniu trybu z art. 37 § 1 k.p.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Materailanoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi zaś przepis art. 23 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 1389 ze zm.) w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 23 ust. 3 w razie śmierci:
- 1) żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci mieszkał w kwaterze albo w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, lub nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa y art. 24 ust. 5 pkt 3, o ile do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub jego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową,
- 2) żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową,
- 3) żołnierza pełniącego służbę kandydacką, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową,
- 4) żołnierza nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, którego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową:
- - wspólnie zamieszkałym z nim: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia określone w ust. 4, a mianowicie:
- a) odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47:
- - w wysokości obliczonej według ilości norm przysługujących zmarłemu żołnierzowi w dniu śmierci,
- - w wysokości 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, obliczonej według zasad określonych w art. 47, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową, albo
- b) zajmowany lokal mieszkalny, lokal zamienny w przypadku zajmowania kwatery, jeżeli Agencja ma taki w swoich zasobach mieszkaniowych - za ich zgodą, albo
- c) lokal mieszkalny odpowiadający uprawnieniom żołnierza w dniu śmierci, ustalonym według zasad określonych w art. 26 ust. 1-3, w zasobie mieszkaniowym Agencji, w wybranej przez nich miejscowości, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową - na ich wniosek.
Od samego początku stosowania przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przyjmowano, iż wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby małżonkowi lub dzieciom zmarłego wojskowego przysługiwało prawo do kwatery, a obecnie lokalu mieszkalnego (przykładowo wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 630/99 (publik. LEX nr 53757). Przepis art. 23 ust. 3 pkt 1 – 4 powołanej ustawy, uzależnia przyznanie świadczenia do odprawy mieszkaniowej (ust. 4 pkt 1), lokalu mieszkalnego (ust. 4 pkt 2 i 3) od śmierci żołnierza pozostającej w związku ze służbą wojskową (pozostającego w dniu śmierci w służbie stałej lub kontraktowej).
Z. S. w chwili śmierci nie był żołnierzem służby stałej w rozumieniu art. 23 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Uprawnienia do wojskowego zaopatrzenia emerytalno-rentowego Z.S. posiadał od dnia [...] stycznia 1996 r. Zatem do dnia śmierci, przez ponad 13 lat, był emerytem wojskowym. Wobec powyższego skarżący nie jest adresatem przepisu art. 23 ust. 4 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a zatem jego wniosek oparty na przepisie art. 23 ust. 3 i 4 tej ustawy nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Dodać także należy, iż w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy brzmienie art. 23 powołanej ustawy wg. stanu prawnego po zmianie nowelizującej z dnia 1 lipca 2010 r. nie kształtuje w sposób odmienny sytuacji prawnej skarżącego.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu organów WAM istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.