Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] października 2018 r. podjął uchwałę Nr [...] o odmowie zakwalifikowania wniosku B. P. o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...].
Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.).
Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
B. P. wystąpiła [...] sierpnia 2017 r. z wnioskiem o najem na czas nieoznaczony lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta. Wnioskodawczyni wskazała, że jest osobą rozwiedzioną. Rozwód został orzeczony wyrokiem z [...] stycznia 2017 r. z winy męża. Obecnie zamieszkuje u koleżanki H. P. przy ul. [...] w [...] w lokalu nr [...], która użyczyła jej miejsca do spania. Organ ustalił i przyjął, że lokal ten składa się z pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 36 m2, w tym mieszkalnej 21,6 m2, a powierzchnia mieszkalna, przypadająca na osobę przy dwóch osobach zamieszkujących w lokalu, wynosi 10,8 m2.
Wcześniej B. P. zamieszkiwała też u innych znajomych, a w latach 2007-2015 w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] u koleżanki J. W., która zmarła w 2015 r.
Wnioskodawczyni do 2007 r. mieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], składającym się z dwóch pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 37,33 m2, w tym mieszkalnej 26,43 m2, pozostającym w dyspozycji MSWiA. Lokal ten został przyznany jej byłemu mężowi W. P. [...] października 1982 r. Na podstawie bazy ewidencji ludności SELWIN ustalono, że zainteresowana od 1982 r. jest zameldowana w tym lokalu na pobyt stały. Natomiast od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2020 r. jest zameldowana na pobyt czasowy w [...] przy ul. [...], gdzie w latach 2010 - 2016 również była czasowo zameldowana. Według oświadczenia, jest to dom matki zainteresowanej – M. D., który składa się z dwóch pokoi, bez łazienki, o powierzchni użytkowej 30 m2, w którym mieszka 1 osoba, tj. matka wnioskodawczyni. Organ przyjął, że w przedmiotowym lokalu powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wynosi 18 m2.
Organ, powołując się na wypis z kartoteki budynków wskazał, że pod adresem [...] w [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne o powierzchni zabudowy 41 m2 i 42 m2 oraz budynek transportu i łączności o powierzchni 13 m2. Jako właściciele tej nieruchomości w rejestrze gruntów figurują E. i M. D. - rodzice wnioskodawczyni. Według oświadczenia wnioskodawczyni E. D. zmarł.
B. P., jako adres korespondencyjny podała lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...], składający się z trzech pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 72,85 m2, stanowiący własność syna i synowej, gdzie zameldowani są z dwójką dzieci. Organ przyjął, że przy czterech osobach zamieszkujących w przedmiotowym lokalu powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wynosi 10,93 m2.
B. P. do wniosku załączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do dnia [...] października 2019 r. (wg symbolu 05-R - upośledzenie narządu ruchu) oraz dokumentację medyczną, w tym leczenia szpitalnego. Z zaświadczenia lekarskiego z [...] czerwca 2017 r. wynika, że wnioskodawczyni jest w trakcie diagnostyki w kierunku [...], stan po leczeniu [...]. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest emerytura. Zaś wykazany dochód wynosi 2019,03 zł.
Organ, uzasadniając odmowę zakwalifikowania B. P. do najmu lokalu, wskazał na treść § 4 pkt 1 i 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] zgodnie z którym, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 2 uchwały zwiększa się o 30% w stosunku do osób, dla których wyłącznym źródłem dochodu w gospodarstwie domowym jest emerytura i dla gospodarstw jednoosobowych wynosi 2 945,23 zł.
W ocenie organu, wnioskodawczyni nie spełnia kryterium powierzchniowego przewidzianego tą uchwałą. Ponadto analiza sprawy wskazuje, że w przypadku zamieszkania zainteresowanej w domu matki przy ul. [...] w [...], gdzie zainteresowana jest zameldowana na pobyt czasowy do 2020 r., powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wyniosłaby 9 m2, a gdyby zamieszkała w lokalu syna i synowej przy ul. [...] w [...], powierzchnia mieszkalna na osobę wyniosłaby 8,74 m2. W związku z tym organ uznał, że wnioskodawczyni ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższej rodziny, co skutkowało odmową zakwalifikowania do realizacji wniosku o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta.
B. P. [...] października 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2018 r. Nr [...], wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przez organ przy jej wydaniu przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że organ, rozpatrując wniosek nie poddał wnikliwej analizie jej sytuacji zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. i nie zastosował § 5 ust. 2 pkt 3a tej uchwały. Rozpatrując wniosek nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i faktów, w szczególności tego, że przydzielona jej powierzchnia, z której aktualnie korzysta, zamieszkując w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni 32 m2, nie przekracza 5 m2, że jest osobą bardzo schorowaną i niepełnosprawną (przebyła wiele poważnych operacji).
Organ nie wziął również pod uwagę, że mieszkanie syna ma tylko dwie sypialnie, które zajmuje syn z żoną i jego dwójka dzieci w wieku 7 i 2,5 roku, a salon jest połączony z kuchnią. Syn z synową nie wyobrażają sobie wspólnego zamieszkania z nią, mają problemy ze spłatą kredytu i chcą je sprzedać i kupić mniejsze. Także jej stan zdrowia psychiczny i fizyczny wymaga ciszy i spokoju, natomiast małe dzieci, pies oraz piętrzące się problemy nie spełniają tego wymogu. W związku z [...] powinna mieć osobny pokój i nie może przebywać w pomieszczeniu ze zwierzętami.
Odnosząc się do stanowiska organu, że może zamieszkać wraz ze swoją matką, wyjaśniła, że dom ma łącznie 55 m2, ale jest podzielony na dwa samodzielne mieszkania i przebywa tam obecnie 8 osób - w jednej części mieszka brat z rodziną, łącznie 6 osób, a w drugiej mama z jej córką.
Podkreśliła, że jej problemy mieszkaniowe trwają od 10 lat, nie ma wystarczających środków na uzyskanie mieszkania we własnym zakresie, a warunki mieszkaniowe członków rodziny nie pozwalają na wspólną egzystencję. Podkreśliła, że do wniosku dołączyła całą dokumentację medyczną potwierdzającą poważne problemy zdrowotne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.
W ocenie organu, wnioskodawczyni nie spełnia kryterium powierzchniowego przewidzianego uchwałą i ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższej rodziny.
Warunki mieszkaniowe zstępnych i wstępnych świadczą o możliwości rozwiązania problemu mieszkaniowego zainteresowanej przy pomocy najbliższej rodziny, poprzez zamieszkanie w domu matki, położonym w pobliskiej od [...] miejscowości, tj. w [...] przy ul. [...], gdzie B. P. jest zameldowana na pobyt czasowy do 2020 r., lub w lokalu syna i synowej przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...], bowiem zamieszkanie wnioskodawczyni w tych miejscach nie spowoduje zagęszczenia poniżej 6 m2 na osobę, a B. P. będzie mogła korzystać samodzielnie z jednego z pokoi.
Organ stwierdził, iż nie było możliwe odstąpienie od stosowania kryterium powierzchniowego, przewidzianego prawem miejscowym, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki wynikające z § 5 ust. 2 uchwały.
Zdaniem organu, poszerzenie kryterium metrażowego, z uwagi na stan zdrowia zainteresowanej, cierpiącej na zwyrodnienie kręgosłupa i stawów oraz wielopoziomową dyskopatię (po operacjach) i zakwalifikowanie wniosku zainteresowanej do realizacji, nie byłoby racjonalnym gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem [...], o którym mowa w § 2 uchwały, ponieważ skarżąca z uwagi na powierzchnię domu matki, jak i lokalu syna i synowej, może zabezpieczyć tam swoje potrzeby mieszkaniowe i nie pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej.
Organ zwrócił uwagę, że informacje, zawarte w uzasadnieniu skargi, różnią się od tych, które zostały przedstawione przez zainteresowaną wraz z wnioskiem o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta. W uzasadnieniu skargi B. P. podniosła bowiem, iż mieszka u znajomej w mieszkaniu o powierzchni około 32 m2, natomiast w oświadczeniu złożonym w dniu [...] sierpnia 2017 r. wskazała, że powierzchnia tego lokalu wynosi 36 m2. W tym samym oświadczeniu zainteresowana napisała, że dom przy ul. [...] w [...] jest mały, składa się z dwóch pokoi, całość ma powierzchnię około 30 m2, matka mieszka w nim sama, jest schorowana, a wnioskodawczyni czasami się nią opiekuje. Natomiast w uzasadnieniu skargi podała, że matka mieszka z jej córką, która według oświadczenia z [...] sierpnia 2017 r. mieszka w miejscowości [...] i spłaca kredyt, a dokładnego adresu wnioskodawczyni nie zna.
Organ wskazał, że w celu ustalenia warunków mieszkaniowych w domu przy ul. [...] w [...] wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji ze zbioru danych do Starostwa Powiatowego w [...] na terenie, którego znajduje się ta nieruchomość. Opisane w załączniku do zaskarżonej uchwały warunki mieszkaniowe, występujące w tej nieruchomości, ustalono na podstawie uzyskanej odpowiedzi ze Starostwa Powiatowego w [...] oraz oświadczeń B. P.. Natomiast warunki mieszkaniowe lokalu syna i synowej przy ul. [...] w [...] ustalono na podstawie informacji z rejestru lokali systemu EGBiL i oświadczeń zainteresowanej.
Reprezentujący skarżącą pełnomocnik z urzędu, w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. wskazał, że wbrew twierdzeniom organu strona złożyła stosowne zaświadczenie lekarskie oraz dokumentację lekarską, z której wynika szereg poważnych schorzeń, co jest wystarczającą przesłanką do zakwalifikowania jej, jako osoby spełniającej warunki do zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, stosownie do treści § 5 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ zaś zakwestionował treść tych dokumentów, uznając, że stan zdrowia skarżącej nie uzasadnia odejścia od kryterium metrażowego, co świadczy o błędnym ustaleniu stanu faktycznego i pobieżnej analizie materiału dowodowego.
Nadto w myśl § 7 ust. 1 pkt 8 powołanej uchwały, skarżącej powinno przysługiwać pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu. Równocześnie zdaniem wnoszącego skargę, organ naruszył § 12 i § 14 ust. 1 pkt 7 tej uchwały.
Organ w odpowiedzi z [...] marca 2019 r. uznał za bezzasadny zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. z tego względu, że skarżąca ubiega się o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, a nie najem lokalu socjalnego. Ponadto stwierdził, że przepisy uchwały, dotyczące pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu, stosuje się dopiero po zakwalifikowaniu wniosku do najmu lokalu. Zdaniem organu, przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie została pominięta dokumentacja złożona przez stronę, lecz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oceniono, że kryterium powierzchniowe określone w § 4 pkt 1 uchwały zostało przekroczone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) stanowią kompletną regulację, określającą zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] i dlatego to tylko te przepisy prawa miejscowego winny być w postępowaniu uchwałodawczym, opartym na przepisach ww. uchwały, stosowane.
Sąd, kontrolując pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...] października 2018 r. Nr [...], uznał, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w zgodzie z trybem określonym w uchwale z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy oraz ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia prawa materialnego, zostały ustalone na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, zawierającego także wymagane oświadczenia i dokumenty.
Zdaniem Sądu, organ przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie dopuścił się naruszenia przepisu § 4 pkt 1 w związku z § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., albowiem - wbrew zarzutom skargi - w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując zasadnie, iż skarżąca nie spełnia kryterium metrażowego, o którym mowa w przepisie § 4 pkt 1 tej uchwały, co dało podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącej do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...].
Stosownie do przepisu § 4 pkt 1 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
Organ ustalił, że obecnie B. P. zamieszkuje przy ul. [...] w [...] w lokalu nr [...], który składa się z pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 36 m2, w tym mieszkalnej 21,6 m2, a powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę przy dwóch osobach zamieszkujących w lokalu (w tym skarżącej) wynosi 10,8 m2.
Nie można zgodzić się z zarzutem, iż skarżąca spełnia wymogi do zakwalifikowania do najmu lokalu mieszkalnego, albowiem pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, b) ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania.
Bezsporne jest, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, jednak nie można uznać, że pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej skoro ma alternatywne możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy najbliższych. Ma bowiem możliwość zamieszkania w domu swojej matki w [...] przy ul. [...], gdzie aktualnie jest czasowo zameldowana (od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2020 r., a wcześniej w latach 2010 – 2016). W lokalu tym powierzchnia mieszkalna na osobę (łącznie ze skarżącą) wynosi 9 m2. Istnieją również warunki do zamieszkania skarżącej u syna w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...], w którym łączna powierzchnia mieszkalna na osobę (łącznie ze skarżącą) wynosi 8,74 m2.
Oceniając powyższe, należy podkreślić, że powołana uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. zawiera szereg definicji legalnych, które nadają określone znaczenie niektórym pojęciom, istotnym przy rozpatrywaniu wniosków o zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących za zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wśród nich znajduje się m. in. pojęcie "wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej" (§ 5 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z tym przepisem, postanowień § 4 pkt 1 uchwały, określających warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby lokal z mieszkaniowego zasobu mógł zostać wynajęty osobie o to się ubiegającej (obejmujących m. in. kryterium powierzchniowe przypadające na jednego mieszkańca, pozwalające uznać go za pozostającego w trudnych warunkach mieszkaniowych) nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, lub istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela.
Uchwałodawca określił zatem w sposób precyzyjny i wyczerpujący sytuacje, w stosunku do których, zawarte w § 4 pkt 1 uchwały lokalowej kryteria, nie muszą zostać spełnione, aby można było umieścić wnioskodawcę na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zwrócić w tym miejscu należy jednak uwagę, że chodzi tu nie tyle o sytuację strony, którą można uznać za problematyczną, ale o sytuację wyjątkowo trudną. Do takiej zaś z całą pewnością nie należy sytuacja, w której znajduje się B. P. Odnośnie zaś podnoszonego przez skarżącą argumentu, uzasadniającego wniosek, iż zajmuje ona w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] wyłącznie powierzchnię nie przekraczającą 5 m2, należy stwierdzić, że nie dowodzi to w żaden sposób zaistnienia jednego z przypadków wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., ponieważ dokonanie podziału wspólnie zajmowanego mieszkania w sposób opisany w skardze (poprzez wydzielenie pokoju ścianką działową) pozostaje bez związku z treścią ww. przepisu.
W konsekwencji, Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, że z powodu niespełniania kryterium metrażowego, określonego w § 4 pkt 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., zaszła podstawa do odmowy pozytywnego zakwalifikowania wniosku i udzielenia skarżącej pomocy z zasobu mieszkaniowego [...].
W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.