Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 marca 2012 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił J.N. przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy.
W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że J.N. na przestrzeni 63 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 22 lata, 2 miesiące i 23 dni, zaś w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentował 2 lata, 3 miesiące i 4 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w latach 1977-1978, 1986-1994 i 1997-2008 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, uniemożliwiające zainteresowanemu przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i ubezpieczenia. Organ dodał, że wnioskodawca podejmował prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem winien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczeń z tego tytułu.
We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy J.N. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji, wskazując, że orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] września 1996 r. nr [...] został zaliczony od lipca 1996 r. do trzeciej grupy inwalidzkiej, z kolei w latach 1991-2011 był zarejestrowany jako bezrobotny i okresowo pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Natomiast w latach 1987-1991 współpracował z B., jednakże na podstawie zawartej umowy nie odprowadził składek na ubezpieczenia społeczne. W jego ocenie, w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które powinny stanowić podstawę do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i argumentując, że istniejąca od dnia [...] maja 2011 r. częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała wykonywania zatrudnienia przez zainteresowanego i jako taka nie może stanowić szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie renty w drodze wyjątku, podobnie jak status bezrobotnego i wykonywanie prac dorywczych bez objęcia ich ubezpieczeniem społecznym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.N. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie renty w drodze wyjątku. Ponadto, skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej jego oceny, w szczególności pominięcie protokołów oględzin lekarskich i kart informacyjnych leczenia szpitalnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.
W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej.
Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy powierzchownej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście stosowanego przepisu prawa materialnego.
Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez J.N. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.
Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.
Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639).
W orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lutego 2012 r., na którym m.in. oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję, stwierdzono, że J.N. od dnia [...] maja 2011 r. jest częściowo niezdolny do pracy. Prezes ZUS nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w orzeczeniu tym wskazano także, że ustalenia daty powstania częściowej niezdolności do pracy dokonano jedynie na podstawie kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w [...] r. Tymczasem z akt sprawy i twierdzeń skarżącego wynika, że jego stan zdrowia już od roku 1996 wymagał stałego leczenia w związku z nadciśnieniem tętniczym, chorobą niedokrwienną serca i rozpoznaną cukrzycą typu drugiego. Orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] września 1996 r. nr [...] skarżący został zaliczony od lipca 1996 r. do trzeciej grupy inwalidzkiej.
Nie można zatem przyjąć, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała wykonywania zatrudnienia przez zainteresowanego dopiero od dnia [...] maja 2011 r. Stan zdrowia zainteresowanego mógł bowiem przed tą datą, a tym samym przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] sierpnia 2012 r.), wskazywać na istnienie obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia. Z pewnością okoliczności te powinny zostać wyjaśnione w kontekście wskazanych ww. orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS podstaw, na których oparto stwierdzenie o istnieniu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] maja 2011 r., wszak przedstawienie i przeanalizowanie całości dokumentacji z przebiegu i rozwoju chorób skarżącego (a nie tylko kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w 2011 r.) może prowadzić do uzasadnionych wniosków, że częściowa niezdolność do pracy zainteresowanego datowana jest znacznie wcześniej, niż od dnia [...] maja 2011 r., co w konsekwencji nie mogłoby pozostawać bez wpływu na jego aktywność zawodową. Organ powinien był zatem przeanalizować przebieg chorób skarżącego, wzywając go do nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej, czego jednak nie uczynił.
Zdaniem Sądu, rozwijające się przez wiele lat choroby skarżącego na pewno uniemożliwiały czy wręcz udaremniały podjęcie przez niego zatrudnienia. Prezes ZUS okoliczności tych w ogóle nie uwzględnił i nie badał w kategoriach okoliczności szczególnych. Organ nie wyjaśnił, jak długo rozwijały się choroby skarżącego, które w rezultacie doprowadziły do jego całkowitej niezdolności do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia zainteresowanego wpłynął na możliwość uzyskania przez niego świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym może wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy.
Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie.
W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.