Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "ustawa zaopatrzeniowa") odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wobec J.M. (zwany dalej "Skarżącym").
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej zawodowej drogi w Służbie Bezpieczeństwa i w Policji. Ww. zaznaczył, że w formacjach mundurowych pełnił służbę łącznie przez 29 lat, w tym w "aparacie bezpieczeństwa" Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej przez 4 lata i 5 miesięcy oraz przez 20 lat w Policji. Wnioskodawca wskazał także, że okres jego pracy w strukturach "organów bezpieczeństwa" w stosunku do całego okresu aktywności zawodowej jest wielokrotnie mniejszy i tym samym krótkotrwały, natomiast przygotowanie i kwalifikacje zawodowe zdobył na uczelni milicyjnej w S. w zakresie zwalczania przestępczości głównie kryminalnej i gospodarczej, a nie zwalczania opozycji politycznej i społecznej, na co, jak stwierdził ww., były ukierunkowane inne ówczesne uczelnie resortowe.
Dodatkowo strona poinformowała, że po ukończeniu szkoły w S. została z urzędu, a nie na własną prośbę zatrudniona (zawieszona) na etacie jednego z wydziałów Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. Pan J.M. podkreślił również, że za okres służby w Służbie Bezpieczeństwa nie został objęty jakimkolwiek postępowaniem, nie przedstawiono mu zarzutów naruszenia prawa oraz nie ciąży na nim żaden wyrok sądowy. Były funkcjonariusz dodał, że z powodu jego pracy we wskazanym okresie nikt nie doznał prześladowania, ani jakichkolwiek innych krzywd, a ponadto nie pełnił żadnych funkcji kierowniczych, nie zajmował się rozpoznawaniem środowiska demokratycznej i "antyPRLowskiej" opozycji. Zainteresowany podniósł, że pełnił służbę przez pełne 19 lat w "[...]", za co był wielokrotnie nagradzany w różnych formach w związku z rzetelną i skuteczną realizacją zadań i obowiązków służbowych w wykrywaniu sprawców przestępstw o ciężkim charakterze gatunkowym.
Ponadto wnioskujący stwierdził, że specyfika służby policyjnej w zwalczaniu przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu zawsze wiązała się ze świadomością gotowości narażenia własnego życia i zdrowia dla bezpieczeństwa innych obywateli.
Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono [...] stycznia 2010r. ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. i że nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13bustawy zaopatrzeniowej, okres od [...] lipca 1985 r. do [...] stycznia 1990 r. – 4 lata i 7 miesięcy.
Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 28 lat, 9 miesięcy i 17 dni (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej trwający od dnia [...] stycznia 1981 r. do dnia [...] kwietnia 1981 r., tj. 2 miesiące i 15 dni).
Z kopii akt osobowych przekazanych przez [...] nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący miał wielokrotnie przyznany zwiększony dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia, wielokrotnie wyróżniano nagrodami pieniężnymi, awansowano go w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. Ponadto Pan J.M. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego". W aktach sprawy wskazano, że w 2000 r. wobec wymienionego prowadzone było postępowanie dyscyplinarne w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej, zakończone wymierzeniem kary dyscyplinarnej upomnienia. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.
Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
Zdaniem Ministra art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to. że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby.
Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Minister przywołał również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa:..chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).
Minister, odnosząc się do rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, że ma ona charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości, ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych).
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie zaopatrzeniowej. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 28 lat, 9 miesięcy i 17 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 4 lata i 7 miesięcy. W ocenie Ministra okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długość okresu - nie może być oceniony jako krótkotrwały (16%).
Prawie 5-letni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy, doraźny, czy epizodyczny. Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz ich charakterem. Zdaniem Ministra, Skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego po 12 września 1989 r., ale wskazał, że nie ma dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Również świadczenie emerytalne Skarżącego nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. nr 86, poz. 734, ze zm.).
Organ wskazał, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.
Zdaniem Ministra argumenty Skarżącego dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie przez wnioskującego na ogromne poświęcenie, ponoszenie dużej odpowiedzialności za wykonywane zadania oraz przyznane nagrody pieniężne za dobre wyniki w służbie, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Minister, mając powyższe na względzie, stwierdził, że w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że organ w toku postępowania zastosował nadinterpretację przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Dokonując oceny okresów całej aktywności zawodowej skarżącego z jednej strony w sposób tendencyjny maksymalnie skraca się okres służby poza aparatem bezpieczeństwa PRL, a z drugiej tym samym sztucznie wydłuża służbę w tym aparacie zaburzając w ten sposób wzajemny stosunek w kontekście przesłanki krótkotrwałości, stosując też pozbawioną uzasadnienia zawężającą wykładnię pojęcia - służba krótkotrwała - na niekorzyść skarżacego.
Zgodnie bowiem z zasadami naliczania lat do wysługi emerytalnej w przypadku skarżącego jest to okres od [...].01.1981 r. do [...].01.2010 r. czyli łącznie pełne 29 lat i 1 dzień a nie 28 lat, 9 miesięcy i 17 dni jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, chociaż dodano też, że do służby zaliczono także okres od dn. [...].01.1981 r. do [...].04.1981 r., a który to okres jednak bezpodstawnie wyłączono do niekorzystnych dla ww. obliczeń na potrzeby przedmiotowej decyzji. Jednocześnie okres służby skarżącego w aparacie bezpieczeństwa PRL liczony jest od dnia [...].07.1985 r. do [...].02.1990 r. z czym również skarżący się nie zgadza. Wprawdzie tak wskazują dane z właściwego IPN, ale stan faktyczny jest inny. Otóż po ukończeniu ówczesnej Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] w [...] w czerwcu 1985 r. z uwagi na brak wolnych etatów w pionie milicji w jednostkach podległych WUSW w K. i samej WUSW, skierowano skarżącego do dyspozycji szefa jednostki najbliższej ówczesnego mojego miejsca zamieszkania, tj. do RUSW w S., do momentu zwolnienia któregoś z etatów.
W styczniu 1986 r. polecono skarżącemu stawić się do WUSW w K., gdyż jak się okazało figurował na etacie Wydziału [...] WUSW w K., tj. komórki SB. Od [...] lutego 1986 r. rozpoczął tam służbę. Pomijając ten okres, który wbrew stanowi faktycznemu obciąża skarżacego formalnie służbą w aparacie bezpieczeństwa PRL, to podkreślić należy, że zapewne trudno byłoby nie zauważyć, iż zarówno w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mówi się o rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. jak i sam organ przywołuje tę datę przytaczając też stanowisko IPN co do oceny służby skarżacego.
Tym samym nie można się zgodzić, że podnoszona rzetelność już w tym okresie dotyczy okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a wprost przeciwnie, obejmuje ona początkowy okres już niepodległej RP. Wobec powyższego okres służby skarżącego od [...].09.1989 r. do [...].01.1990 r. nie może i nie powinien zostać zaliczony do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa przed [...].07.1990 r. (data 31 lipca 1990 roku jest końcową datą procesu weryfikacji, a nie służby na rzecz totalitarnego państwa). Byłoby to bowiem sprzeczne z charakterem dokonywanej oceny okresów służby skarżącego (krótkotrwała - rzetelna). W takim stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, okres jego nieakceptowanej służby przed [...].07.1990 r. to 4 lata, 2 miesiące i 12 dni (od [...].07.1985 r. włącznie w RUSW w S. pomimo tylko zawieszenia na etacie WUSW w K. do [...].09.1989 r.) a nie 4 lata i 7 miesięcy jak wskazuje organ wydający decyzję, używając nawet w pewnym momencie określenia "prawie pięć lat" i stosując zawyżony wskaźnik procentowy.
Powyższe powoduje, że służba w aparacie bezpieczeństwa PRL w stosunku do całkowitego okresu wysługi, wliczając nawet 7-miesięczny okres tylko zawieszenia na jednym z etatów podczas wykonywania zadań w RUSW w S. w różnych komórkach organizacyjnych wynosi niespełna 14,51%, a nie prawie 16% jak obliczył to organ.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że ustawa zaopatrzeniowa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b;
- 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Stosownie do art. 15c ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Na mocy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Zgodnie z art. 15c ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.
Na mocy art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
Przepis art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.
Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Art. 22a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust.
- 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 22a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.
Stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
- 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
- 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej.
Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).
Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).
Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".
Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.
Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z [...] czerwca 2017 r.
Sąd stwierdza, że nie sposób się zgodzić z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącego nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Po pierwsze dlatego, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 28 lat, 9 miesięcy i 17 dni, a okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 4 lata i 7 miesięcy. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 16% całości służby nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Po drugie warto wskazać, że Skarżący podnosi, że w ww. okresie (4 lata i 7 miesięcy) przez okres pół roku w 1985 r. pełnił służbę w RUSW w S. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu
"w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Należało zatem zastanowić się z czym wiązało się przyznanie Skarżącemu Brązowego Krzyża Zasługi oraz Brązowej Odznaki "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" i rozważyć czy w związku z tym nie zachodził w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.
Brak rozważenia w sposób szczegółowy ww. okoliczności nie może wskazywać na prawidłowe zrealizowanie zasad procedury, które powinny być spełnione szczególnie, gdy organ wydaje decyzję o charakterze uznaniowym, co wielokrotnie podkreślano w judykaturze i w doktrynie.
Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji – indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.
W świetle powyższego Sąd uznaje, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.