Uzasadnienie
Raportem z dnia [...] lipca 2009 r. [...] J. P., na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wskazał, iż od dnia [...] 1990 r. do czasu oddelegowania do pracy związkowej wykonywał zadania w [...] Komendy Miejskiej Policji w G. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], mając za podstawę art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wydania J. P. wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał na brak dokumentów potwierdzających pełnienie przez policjanta służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Od powyższego postanowienia J. P. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Podniósł, że w latach 1992 – 2002 był funkcjonariuszem [...], do której głównych zadań należało podejmowanie interwencji, w szczególności w zakresie ochrony osób i mienia. Dodał, iż należał również do [...] KWP [...], gdzie także podejmowane były działania przywracające ład i porządek publiczny. Stwierdził, że ze względu na obowiązujące przepisy nie był w stanie gromadzić materiałów dotyczących podejmowanych wówczas czynności służbowych.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia podał, że zebrane w sposób wyczerpujący w postępowaniu wyjaśniającym materiały dowodowe nie potwierdzają pełnienia przez [...] J. P. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W takim przypadku organ administracji nie ma obowiązku przepytywania – zgodnie z wnioskiem skarżącego – wskazanej przez niego grupy osób, zwłaszcza że ewentualne wydanie żądanego zaświadczenia jedynie w oparciu o zeznania tychże osób, stanowiłoby naruszenie przepisu art. 218 kpa. Komendant Główny Policji dodał także, iż spełnienie żądania skarżącego, biorąc pod uwagę liczbę policjantów pełniących służbę w Komendzie Miejskiej Policji w G. w latach 1992 – 2002 oraz czas, jaki upłynął od zdarzeń, których ewentualne zaistnienie miałoby zostać potwierdzone, byłoby nieracjonalne i niecelowe.
Organ II instancji podkreślił również, iż warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne i rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może mieć ono zatem charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne. Chodzi tu o konkretne sytuacje takiego zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca oraz przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Sam więc fakt pełnienia służby polegającej na podejmowaniu interwencji w zakresie ochrony osób i mienia oraz przywracania porządku publicznego nie stanowi, w ocenie organu, spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.
Komendant Główny Policji wskazał jednocześnie, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury może być wszczęte wyłącznie na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby, zaś w stosunku do [...] J. P. nie jest prowadzona żadna procedura zmierzająca do rozwiązania stosunku służbowego. Tym samym, przed zwolnieniem ze służby policjant nie posiada interesu prawnego do ubiegania się o takie zaświadczenie, co w myśl art. 217 § 2 kpa, jest niezbędną przesłanką do uzyskania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. P. zarzucił organowi naruszenie art. 7 kpa, poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Podniósł, iż wskazywany przez organy orzekające w sprawie brak dokumentów potwierdzających pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., nie oznacza wcale, że skarżący w takich czynnościach nie uczestniczył ani też, że takie dokumenty nie istnieją. W ocenie skarżącego, powyższe oznacza jedynie, iż poszukiwanie dokumentów nie doprowadziło do ich odnalezienia.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny stanu faktycznego przez pryzmat wykładni art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. "Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck Warszawa 2006, str. 818).
Aby zatem możliwe było uwzględnienie przez organ żądania J. P. dotyczącego wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, skarżący powinien wykazać istnienie po swojej stronie interesu prawnego w tym zakresie.
Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), emerytura policyjna przysługuje – co do zasady – funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji.
Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Z kolei przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.
Biorąc pod uwagę treść przytoczonych powyżej przepisów, stwierdzić należy, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wydanie mu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Interes taki istniałby po stronie skarżącego wyłącznie wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Sama już bowiem wykładnia językowa pojęcia "interesu prawnego" wskazuje na to, iż jego źródłem musi być ściśle oznaczona norma prawna. Żaden natomiast przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego – tak jak skarżący – w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania spornego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę, która to jednak okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Godzi się jedynie wyjaśnić, iż czynności, których potwierdzenia w drodze zaświadczenia domaga się skarżący, wchodzą w zakres zwykłych czynności dokonywanych przez funkcjonariusza Policji w ramach pełnionej przez niego służby. Nawet jeśli do głównych zadań skarżącego należało m.in. podejmowanie interwencji, w szczególności w zakresie ochrony osób i mienia, to nie stanowi to jeszcze, iż czynności te wypełniają przesłanki, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przepis ten wymaga bowiem, aby dokonywane przez funkcjonariusza czynności stwarzały bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia (a nie potencjalne, wynikające jedynie z samego faktu pełnienia służby w Policji).
W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.