Uzasadnienie
Dyrektor Narodowego Instytutu [...], zwany dalej "Dyrektorem NI[...]", wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia treści umowy z B. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz wystawionej przez tę Spółkę faktury jako informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Narodowego Instytutu [...] nadmienił, że w dniu [...] grudnia 2018 r. osoba określona jako [...] wystąpiła do Dyrektora Narodowego Instytutu [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznych odnośnie wszelkich kosztów związanych z organizacją konferencji "[...]", w tym o udostępnienie treści umów i faktur.
Wszystkie umowy oraz faktury zostały udostępnione wnioskodawcy oprócz umowy zawartej ze spółką B. sp. z o.o. i wystawionej przez tę spółkę faktury. Zdaniem organu ww. umowa zawierała klauzulę poufności co do warunków i treści zawartych w tej umowie. W związku z zapisami tej klauzuli organ zwrócił się w dniu [...] stycznia 2019 r. do zleceniobiorcy z prośbą o informację, czy potwierdza, że cała treść podpisanej z nim umowy o świadczenie usług cateringowych stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zleceniobiorca poinformował, że treść umowy w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa oraz że nie wyraża zgody na jej ujawnienie.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. organ poinformował zleceniobiorcę, że sam fakt zawarcia klauzuli poufności w umowie z podmiotem publicznym, nie jest wystarczający do stwierdzenia, że umowa stanowi informację poufną.
W odpowiedzi na powyższe zleceniobiorca wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka ograniczenia prawa obywatela do informacji publicznej z powodu prawa podmiotu gospodarczego do ochrony tajemnicy jego przedsiębiorstwa w odniesieniu do całej treści umowy. Wskazał, że sama treść umowy stosowana w relacjach z klientami jak również jej forma stanowi know-how Spółki, są to również rozwiązania formalne dotyczące sposobu współpracy z klientami.
Treść umowy determinuje sposób jej wykonania, który również stanowi tajemnicę organizacyjną przedsiębiorstwa posiadającą wartość gospodarczą. Jednocześnie zleceniobiorca wyraził zgodę na podanie informacji w zakresie jego firmy, a także na ujawnienie wysokości zapłaconego za usługę wynagrodzenia, które zostało ustalone w umowie za wykonanie usługi. Zleceniobiorca oświadczył, że ujawnienie przez organ treści przedmiotowej umowy byłoby umyślnym naruszeniem obowiązku zachowania tajemnicy. Tym samym, zdaniem organu, dał do zrozumienia, że w przypadku naruszenia tajemnicy może wystąpić przeciwko organowi z roszczeniami odszkodowawczymi.
Podsumowując, organ stwierdził, iż zleceniobiorca zgodził się jedynie na podanie informacji co do tego, przez kogo wykonana została usługa oraz co do wysokości zapłaconego za nią wynagrodzenia.
Dyrektor NI[...] wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor NI[...] wyjaśnił, że wobec zapisów umowy dotyczących poufności, a także potwierdzenia przez zleceniobiorcę, że uznaje on całość treści umowy za objętą tą klauzulą, organ musiał odmówić udostępnienia informacji. Posiadanie przez podmiot objęty działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji, o której mowa w art. 5 ust. 2 tego aktu, skutkuje koniecznością odmowy jej udostępnienia.
Dyrektor NI[...] podkreślił również, że w związku z klauzulą poufności zawartą w umowie nie był uprawniony do samodzielnego udostępniania treści tej umowy. Mógł to uczynić jedynie za pisemną zgodą kontrahenta, a wobec jego sprzeciwu zobowiązany jest honorować jego prawo do tajemnicy przedsiębiorstwa.
Na wspomnianą decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Wa 621/19. WSA w Warszawie uchylił przedmiotową decyzję oraz nakazał organowi ponownie rozpoznać sprawę.
Sąd stwierdził, iż organ nie przedstawił wystarczających argumentów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Brak wyjaśnienia, dlaczego organ przyjął, że żądane informacje posiadają dla Spółki, z którą zawarta została umowa, wartość gospodarczą. Powołanie się przez organ jedynie na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym nie uzasadniało odmowy udostępnienia żądanych informacji.
W decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Dyrektor NI[...] stwierdził, że tajemnica przedsiębiorstwa może obejmować zarówno części, jak również całą treść umowy. Zdaniem organu już sam wzorzec umowy, w tym jej układ graficzny, sposób ujęcia wzajemnych relacji gospodarczych, sformułowania, zwroty, zawarte w niej odmienne uregulowania w zakresie w jakim przepisy Kodeksu cywilnego mają charakter dyspozytywny, a zastosowane w niej instytucje prawne, mogą stanowić dobro gospodarcze o wartości dodanej, do ochrony którego przedsiębiorca ma prawo. Organ podkreślił, iż podmiot z którym zawarta została umowa, potwierdził jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie taka okoliczność zachodzi. Organ podzielił stanowisko zleceniobiorcy. Podkreślił, że znaczną część umowy stanowią postanowienia dotyczące sposobu kalkulacji wynagrodzenia stosowanego przez zleceniobiorcę, co może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż w umowie nie ograniczono się do prostego podania ceny za świadczenia, ale rozbito kwotę wynagrodzenia za poszczególne części składowe całego świadczenia.
Z zestawienia wynika, w jaki sposób zleceniobiorca rozkłada koszty wykonania usługi oraz organizuje sposób jej wykonania. Ze sposobu podziału kosztów można uzyskać informację, które części oferowanej usługi są realizowane przez zleceniobiorcę we własnym zakresie, a które za pośrednictwem innych podmiotów lub dostawców zewnętrznych. W załącznikach do umowy zostało ponadto określone menu, które również należy uznać za rezultat pracy koncepcyjnej o wymiernej wartości gospodarczej. Zaznaczył, że przy ofertach cateringu w opisie składników i podania poszczególnych potraw stosuje się często specyficzne zwroty branżowe mające zachęcić do wyboru oferty. Udostępnienie treści tych załączników do wiadomości publicznej stworzyłoby możliwość kopiowania przez inne podmioty konkurencyjne treści zawartej umowy określającej sposób układania relacji z klientami. Wiązałoby się to również z ujawnieniem wyjątkowego menu zleceniobiorcy układanego specjalnie na tego typu wydarzenia, co przyczyniłoby się do obniżenia konkurencyjności zleceniobiorcy na rynku.
Zdaniem organu treść załączników posiada wymierną wartość gospodarczą. W pełni uzasadnione jest zastrzeżenie poufności tej treści jako chronionej tajemnicą przedsiębiorcy. Gdyby umowa została udostępniona w całości, inny podmiot gospodarczy mógłby przejąć zastosowane w niej rozwiązania.
Zleceniobiorca w sposób jasny wyraził swoją wolę zastrzeżenia poufności całej treści umowy ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, najpierw poprzez zamieszczenie w umowie stosownej klauzuli, a następnie poprzez potwierdzenie w korespondencji elektronicznej z organem. Organ przekazał wnioskodawcy te informacje, co do których uzyskał zgodę na ich upublicznienie od zleceniobiorcy. Informacje te stanowiły essentialia negotii zawartej umowy.
Zdaniem organu wnioskodawcę przede wszystkim interesowały koszty organizacji konferencji, liczba osób biorących w niej udział, tudzież sposób wyłaniania zleceniobiorców, którym powierzone zostało wykonanie materiałów reklamowych. Stwierdził, że bez przesyłania skanu umowy uczynił zadość żądaniu i umożliwił uzyskanie interesujących informacji.
Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Narodowego Instytutu [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. [...].
Wydanej decyzji Fundacja zarzuca naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności;
- 2) art 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy nie wykazano, że posiadają wartość gospodarczą oraz że nie jest możliwe częściowe zrealizowanie wniosku;
- 3) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła też o zasądzenie od Dyrektora Narodowego Instytutu [...] na rzecz Fundacji [...] zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, że na mocy zaskarżonej decyzji organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie treści umowy z B. sp. z o.o. oraz wystawionej przez tę Spółkę faktury.
Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. Argumenty, którymi posłużono się w decyzji odmownej mogą dotyczyć odmowy udostępnienia jakiejkolwiek umowy czy też wydatków dokonanych przez podmiot publiczny. Zasadą jest jawność informacji, posłużenie się tajemnicą przedsiębiorcy pozostaje wyjątkiem. W sytuacji sporu pomiędzy kilkoma wartościami konstytucyjnie chronionymi należy dokonać ich odpowiedniego ważenia.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że B. spółka z o.o. zawarła umowę z podmiotem publicznym.
Zdaniem skarżącego organ w dalszym ciągu nie uzasadnił dostatecznie, dlaczego odmawia udostępnienia całej umowy. Na pewno ograniczenie nie znajduje odniesienia do wysokości wynagrodzenia, kwestii wzajemnych rozliczeń stron umowy, czy też określenia ponoszenia przez te strony odpowiedzialności.
Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, iż żądane informacje przejawiały wartość gospodarczą, co jest niezbędne do oceny zastosowania tajemnicy przedsiębiorcy.
Organ odmówił udostępnienia całości przedmiotowej umowy. Zdaniem skarżącego z pewnością cała treść umowy nie dotyczy kwestii technicznych czy organizacyjnych przedsiębiorstwa, które przejawiają jakąkolwiek wartość gospodarczą i mogłyby podlegać ocenie pod kątem zaktualizowania się tajemnicy przedsiębiorstwa.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że część regulacji obejmuje zasady wynagradzania kontrahenta, co ma uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej. Nie mogą jednak korzystać z ochrony art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacje o wynagrodzeniu, które otrzymują kontrahenci podmiotu publicznego. Kluczowe znaczenie ma fakt, że podmiot publiczny dysponuje i wydatkuje środki publiczne, a to zaś wiąże się zasadą jawności finansów publicznych.
Objęcie dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy determinowane jest jedynie wolą takiego podmiotu, dlatego też organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również sąd rozpatrujący sprawę winien dokonać szczegółowej analizy konieczności zastosowania takiej klauzuli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 621/19.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku.
Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno "Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225).
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, zbadać zatem należało, czy orzekając ponownie, organ zastosował się w pełni do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r. oraz do zaleceń Sądu.
W wyroku z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 621/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił bowiem uwagę na to, iż organ nie wykazał, aby podjął wszelkie niezbędne kroki do zbadania sprawy, nie przeprowadził analizy, w której przedstawiłby wystarczające argumenty i dowody uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego przyjął, iż żądane informacje (i czy każda z nich, i czy w pełnym zakresie) posiadają dla Spółki wartość gospodarczą. Stąd też powołanie się przez organ (tylko) na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącej żądanych informacji i wydania decyzji w oparciu o art. 16 w zw. z art. 17 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Trafny okazał się, w ocenie Sądu, zarzut skargi, że organ w istocie zaniechał oceny zasadności posłużenia się przez przedsiębiorcę klauzulą poufności, co świadczy o błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przez to nieprawidłowym ograniczeniu prawa do informacji (w świetle art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu, organ nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska i dlatego decyzja nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a., przez co nie poddaje się kontroli sądowej (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 621/19).
Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem powyżej przywołanych zaleceń Sądu, stwierdzić należy, iż decyzja ta, w przekonaniu Sądu, nadal nie zawiera uzasadnienia dla zastosowania ograniczenia skarżącej Fundacji w dostępie do żądanych przez nią informacji publicznych z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Godzi się w tym miejscu przypomnieć, iż art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Analizując użyte w tym przepisie pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Z powołanego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Przy czym, jeżeli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2108/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, aby można było mówić o skutecznym zastrzeżeniu danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, muszą być spełnione dwa warunki: a) sam przedsiębiorca musi podejmować działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; b) musza to być działania usystematyzowane, które obiektywnie dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te nie mogą być wyłącznie reakcją na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinny mieć charakter stały (zob. P. Sitniewski, "Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory Pism", Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 278).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 wyjaśnił, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim bowiem spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.
Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (zob. Lex nr 1456979).
Przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) stanowi zaś, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Z uwagi na powyższe, jak wskazuje się w doktrynie, przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji warunków płatności, nawet jeżeli dana umowa nie jest realizowana w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi. Wyłączenie tych informacji z obszaru jawności podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma prawo uznać za niezastrzeżone, oceniając granice zastrzeżenia poczynionego przez przedsiębiorcę (zob. P. Sitniewski, "Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory Pism", Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 280).
W orzecznictwie na tym tle ustalono, że z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności, to jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, decydowałby sam przedsiębiorca (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1639/145, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć ponadto należy, że z samej treści art. 5 ust. 2 ustawy wynika, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem prawnych przeszkód, ażeby wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać równocześnie rozpatrzony poprzez częściowe udostępnienie danych oraz w pozostałej części załatwiony odmownie z powołaniem się na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji odmownej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga przy tym wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Tymczasem w analizowanej decyzji, Dyrektor Narodowego Instytutu [...], uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści umowy z B. sp. z o.o. oraz wystawionej przez tę Spółkę faktury związanej z organizacją konferencji pn. "[...]", która odbyła się [...] listopada 2018 r., stwierdził, iż tajemnicę przedsiębiorstwa może stanowić już sam wzorzec umowy, w tym jej układ graficzny, sposób ujęcia wzajemnych relacji gospodarczych, sformułowania, zwroty, zawarte w niej odmienne uregulowania w zakresie w jakim przepisy Kodeksu cywilnego mają charakter dyspozytywny, a zastosowane w niej instytucje prawne, mogą stanowić dobro gospodarcze o wartości dodanej, do ochrony którego przedsiębiorca ma prawo. Organ podkreślił, iż zleceniobiorca, z którym zawarta została umowa, potwierdził jednoznacznie, że w jego przypadku taka okoliczność zachodzi, a także to uzasadnił.
Zdaniem organu znaczną część umowy stanowią postanowienia dotyczące sposobu kalkulacji wynagrodzenia stosowanego przez zleceniobiorcę, co może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. W umowie nie ograniczono się bowiem do prostego podania ceny za wszystkie objęte nią świadczenia, ale rozbito kwotę wynagrodzenia za poszczególne części składowe całego świadczenia. Z zestawienia tego wynika, w jaki sposób zleceniobiorca rozkłada koszty wykonania usługi oraz organizuje sposób jej wykonania. Ze sposobu podziału kosztów można uzyskać informację, które części oferowanej usługi są realizowane prze zleceniobiorcę we własnym zakresie, a które za pośrednictwem innych podmiotów lub dostawców zewnętrznych. W załącznikach do umowy zostało ponadto określone menu, które również należy uznać za rezultat pracy koncepcyjnej o wymiernej wartości gospodarczej (przy ofertach cateringu w opisie składników i podania poszczególnych potraw stosuje się często specyficzne zwroty branżowe mające zachęcić do wyboru oferty).
Udostępnienie treści tych załączników do wiadomości publicznej stworzyłoby, zdaniem organu, możliwość kopiowania przez inne podmioty konkurencyjne treści zawartej umowy określającej sposób układania relacji z klientami, ale przede wszystkim wyjątkowego menu zleceniobiorcy układanego specjalnie na tego typu wydarzenia, co z kolei przyczyniłoby się do obniżenia jego konkurencyjności na rynku. Tym samym organ uznał, że treść załączników posiada wymierną wartość gospodarczą, a zatem w pełni uzasadnione jest zastrzeżenie poufności tej treści jako chronionej tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż w sytuacji gdy umowa zostanie udostępniona w całości, inny podmiot gospodarczy może "przejąć" zastosowane w umowie rozwiązania.
Organ podkreślił również, że zleceniobiorca w sposób jasny wyraził swoją wolę zastrzeżenia poufności całej treści umowy ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, najpierw poprzez zamieszczenie w umowie stosowanej klauzuli, a następnie poprzez jej potwierdzenie w korespondencji elektronicznej z organem.
Przytoczone powyżej okoliczności potwierdzają, zdaniem organu, iż złożone zastrzeżenie poufności co do całej umowy jest skuteczne, gdyż sporne informacje posiadają wymierną wartość gospodarczą.
Analizując stanowisko organu, stwierdzić należy, iż, w ocenie Sądu, organ nadal w sposób należyty nie rozważył kwestii możliwości częściowej realizacji wniosku Fundacji poprzez udostępnienia części żądanej umowy. Dane, do których organ się nie odniósł, to przede wszystkim informacje dotyczące kwestii wzajemnych rozliczeń stron umowy, zasad ponoszenia odpowiedzialności za wykonanie zobowiązania czy wreszcie termin wykonania zamówienia. Brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów prawnych przemawiających za tym, by informacje takie mogły skutecznie zostać objęte klauzulą poufności. Nie są to przecież informacje techniczne, technologiczne czy organizacyjne przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 35 ustawy o finansach publicznych.
Poza tym całkowicie niezrozumiała i pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego jest, zdaniem Sądu, odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej Fundacji w zakresie żądania udostępnienia kopii faktury wystawionej przez B. sp. z o.o. w związku z realizacją przedmiotowej umowy. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stanowiska organu co do podjętego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien odnieść się do przedstawionych powyżej kwestii, uwzględniając poglądy prawne zawiera w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.