Uzasadnienie
Decyzją Nr [..] z dnia [...] marca 2010 r. Dowódca [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] T.B., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] z [...] stycznia 2010 r., w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [....] w R. z [...] października 2009 r. dotyczącej odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego.
W uzasadnieniu decyzji Dowódca [...] wskazał co następuje:
T. B. w dniu 25 września 2009 r. złożył do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego. W uzasadnieniu wniosku oświadczył, że w 2003 r. został przeniesiony służbowo rozkazem personalnym Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w K. z tej Jednostki do Jednostki Wojskowej [...] w R. W nowym miejscu pełnienia służby obowiązki objął w dniu 24 października 2003 r. Przedstawił także poświadczenie zameldowania na pobyt stały w R. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wskazując na treść przepisów art. 86 ust. 1, art. 104 ust. 1 ustawy o z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz na § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.) i na art. 101 § 1 Kpa, odmówił przyznania zasiłku osiedleniowego.
W uzasadnieniu decyzji organ argumentował, iż żołnierz po raz pierwszy objął stanowisko służbowe bowiem jego stanowisko w JW. [...] było jego pierwszym miejscem pełnienia służby, gdyż w poprzedniej Jednostce Wojskowej [...] nie objął żadnego stanowiska służbowego, a po zakończeniu szkoły pozostawał w dyspozycji. Zatem w rozumieniu § 2 pkt. 4 powyższego rozporządzenia T. B. nie został w 2003 r. przeniesiony służbowo do Jednostki w R., co wyklucza przyznanie zasiłku osiedleniowego jak i innych należności z tytułu przeniesienia służbowego.
T. B., wskazując na treść art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...], zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 169 ustawy o z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności za podróże służbowe i przeniesienia służbowe (Dz. U. Nr 32, poz. 372), który to akt wykonawczy, w ocenie wnioskodawcy, powinien być zastosowany do rozpatrzenia wniosku o przyznanie należności służbowej.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Dowódca [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w R. z dnia [...] października 2009 r., wskazując w uzasadnieniu na brak przesłanek wymienionych w art. 156 Kpa.
Strona odwołała się do organu II instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Dowódca [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż rażące naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie miało miejsca. Przepis ten stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Należy jednak wskazać, że w kwestii wypłaty zasiłków osiedleniowych organy wojskowe nie działają z urzędu, bowiem do wszczęcia tych spraw wymagany jest wniosek żołnierza. Na tę zasadę wskazuje zarówno § 30 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 5 kwietnia 2001 r., w sprawie należności za podróże i przeniesienia służbowe – na które powołuje się żołnierz, jak również § 10 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004 r. wydanego w tej samej sprawie – obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 14 października 2009 r. odmawiającej przyznania zasiłku osiedleniowego, to jest decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się żołnierz.
Nadto, z akt sprawy wynika, iż T. B. dopiero w dniu 25 września 2009 r. złożył wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego – a zatem po dniu 1 lipca 2004 r. Jednocześnie brak jest dowodu na istnienie wniosku o wypłatę takiej należności, pochodzącego sprzed ww. daty.
Dlatego zastosowanie przez dowódcę JW Nr [...] w R. w decyzji z dnia [...] października 2009 r. przepisów obowiązujących po 1 lipca 2004 r. było zasadne i właściwie. Tym samym, także ocena przesłanki zastosowania niewłaściwego przepisu wykonawczego dokonana przez organ I instancji w postępowaniu nadzorczym była prawidłowa.
Ustosunkowując się do dalszych zarzutów odwołania, Dowódca [...] stwierdził, iż podczas postępowania nadzorczego nie zostały naruszone przepisy procesowe określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak sam odwołujący wskazuje już przed 1 lipca 2004 r. "rozpoczął spełnianie warunków do wypłaty świadczenia". Rozpoczęcie spełniania warunków do nabycia przedmiotowego uprawnienia, samo przez się nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zostały spełnione wszystkie warunki (wszak jednym z nich jest złożenie wniosku o wypłatę tego świadczenia). Podstawą uwzględnienia odwołania, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji dowódcy JW Nr [...] w R., mogłoby być wykazanie przez odwołującego, że wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego w wysokości uwzględniającej przesiedlających się członków rodziny, był złożony do właściwego organu przed 1 lipca 2004 r. Przy braku w aktach sprawy tego dowodu, nie można uwzględnić zarzutu błędnej jego oceny, czy też nie uwzględnienia go w ogóle.
Na zakończenie organ II instancji podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może prowadzić do orzeczenia co do istoty sprawy. Jego przedmiotem jest bowiem kwestia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, które dotyczyło istoty sprawy. Z tego względu nie mógłby być uwzględniony, w tym trybie, wniosek skarżącego o przyznanie należności osiedleniowej w wysokości 250% uposażenia.
T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (uzupełnioną pismem z dnia 12 maja 2010 r.), w której zarzucił decyzji Dowódcy [...]:
- 1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności za podróże i przeniesienia służbowe, pomimo, iż odwołujący się rozpoczął pobieranie należności za przeniesienia służbowe w rozumieniu § 2 pkt. 5 tego rozporządzenia przed dniem 1 lipca 2004 r., a więc przed tą datą sprawa została wszczęta i nie została zakończona po tej dacie.
- 2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a tym samym przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie w stanie faktycznym niniejszej sprawy okoliczności, iż odwołujący się rozpoczął pobieranie i nabył prawo do należności za przeniesienie służbowe przed datą 1 lipca 2004 r.
Na tej podstawie, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Dowódcy [...] i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 156 Kpa podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowią przesłanki wymienione w § 1 tego przepisu. Skarżący nie wykazał wystąpienia takich przesłanek, a w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa, na którą powoływał się we wniosku inicjującym postępowanie nadzorcze. Podkreślić tu należy, iż ustawodawca jako przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa nie uznał każdego naruszenia prawa, ale tylko takie naruszenie prawa, które ma charakter rażący, a zatem nie dający się pogodzić z porządkiem prawnym. Zarówno praktyka jak i doktryna z pojęcia "rażące naruszenie prawa" wyłącza wykładnie prawa.
Skarżący twierdzi, iż odmawiając mu przyznania zasiłku osiedleniowego organ wojskowy w decyzji z dnia [...] października 2009 r. rażąco naruszył prawo, albowiem powinien zastosować przepisy wykonawcze obowiązujące w chwili dokonywania przeniesienia służbowego, to jest § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności za podróże służbowe i przeniesienia służbowe (Dz. U. Nr 32, poz. 372), który to akt wykonawczy obowiązywał w chwili rzeczonego przeniesienia służbowego z 2003 r. Twierdził, iż nie jest tu istotne z jaką datą złożył wniosek o przyznanie tego zasiłku, skoro w 2003 r. jego przeniesienie służbowe odpowiadało definicji przeniesienia służbowego zawartego w obowiązującym wówczas przepisie, a nadto organ wojskowy wypłacił mu inne należności związane z przeniesieniem. Uważał, iż prawidłowość takiej konstrukcji prawnej wynika z normy intertemporalnej art. 169 ustawy z dnia 11 września 2001 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, obowiązującej w chwili rozpatrywania sprawy.
Natomiast organ, wskazując na brak w niniejszej sprawie naruszenia prawa, podnosi, iż art. 169 dotyczy, zgodnie z jego brzmieniem, jedynie spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna przed datą 1 lipca 2004 r. Natomiast w sprawie oczywiste jest, że wniosek o przyznanie zasiłku osiedleniowego skarżący złożył dopiero w 2009 r., a zatem wniosek ten można było rozpatrzyć jedynie w oparciu o aktualne w chwili rozpatrywania sprawy przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spór ten dotyczy prawidłowości zastosowania przepisu intertemporalnego – art. 169 ustawy pragmatycznej, a ściślej wykładni tego przepisu. Organ zastosował go wprost, w jego brzmieniu i w powiązaniu z wymogiem istnienia konkretnego wniosku o wypłatę zasiłku, który był warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i występował w obu regulacjach wykonawczych. Skarżący natomiast wskazuje tu na przyznanie mu przed 2009 r. innych świadczeń związanych z przeniesieniem, uznając to za wystarczający warunek do zastosowania art. 169 ustawy i nakazujący zastosować do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku osiedleniowego, korzystniejszego dla niego (z uwagi na szerszą definicję pojęcia "przeniesienie służbowe"), rozporządzenia MON z 5 kwietnia 2001 r. Zatem spór ten dotyczy wykładni art. 169 ustawy pragmatycznej, dlatego też niezależnie od oceny prawidłowości obu prezentowanych koncepcji, sprawa jako taka wymyka się spod kategorii "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i dlatego już z tej przyczyny decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym są prawidłowe, zaś skarga chybiona.
Jednakże w niniejszej sprawie występują także inne przyczyny przemawiające za oddaleniem skargi.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż T. B. dopiero w dniu 25 września 2009 r. złożył do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w R. wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego, z tytułu (jak wskazywał we wniosku) przeniesienia służbowego z Jednostki Wojskowej w K. do Jednostki Wojskowej w R., które miało miejsce w 2003 r. (w dniu 24 października 2003 r. objął obowiązki w nowej Jednostce). Nadto brak w materiale dowodowym sprawy dokumentu stwierdzającego, aby wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego był złożony wcześniej. Skarżący faktu tego w żaden sposób nie wykazał. W szczególności skarżący nie wykazał, iż wniosek taki złożył przed dniem 1 lipca 2004 r. – to jest przed datą wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej – ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z analizy obu rozporządzeń wykonawczych (§ 30 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 5 kwietnia 2001 r. w porównaniu z § 10 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 28 maja 2004 r.), wyraźnie wynika, iż zasiłku osiedleniowego nie wypłaca się z urzędu, po spełnieniu przez żołnierza warunków zdefiniowanych w obu rozporządzeniach jako "przeniesienie służbowe", ale niezbędne jest tu złożenie przez zainteresowanego żołnierza wniosku o przyznanie tego zasiłku.
Dopiero złożenie takiego wniosku inicjuje stosowne postępowania administracyjne w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie jest istotne, czy toczyły się jakieś inne postępowania wobec skarżącego o przyznanie mu innych świadczeń związanych z przeniesieniem. Ważne natomiast jest ustalenie, czy zostało przed dniem 1 lipca 2004 r. wszczęte i niezakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie zasiłku osiedleniowego, a tylko istnienie takiego postępowania w okresie przed tą datą, w myśl art. 169 ustawy pragmatycznej z dnia 11 września 2003 r., skutkowałoby obowiązkiem rozpatrywania sprawy o przyznanie zasiłku osiedleniowego według rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności za podróże służbowe i przeniesienia służbowe. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, co dobitnie wykazały organy obu instancji w postępowaniu nadzorczym kontrolującym decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] października 2009 r.
Koncepcja wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej wypłaty zasiłku osiedleniowego jak i sama skarga jest także niezasadna z tej przyczyny, iż całkowicie abstrahuje od instytucji przedawnienia.
Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych roszczenie o należności między innymi z tytułu przeniesienia służbowego, a zatem i zasiłku osiedleniowego ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Również trzy letni termin przedawnienia przewidywał art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn.Dz.U.92.5.18 ze zm.). Dzień 24 października 2003 r., będący dniem objęcia przez skarżącego obowiązków służbowych w JW. Nr [...] w R. był zatem pierwszym dniem otwierającym żołnierzowi termin do złożenia wniosku o przyznanie mu zasiłku osiedleniowego (oczywiście pod warunkiem spełniania wszystkich przesłanek wymienionych w obowiązującym wówczas rozporządzeniu). Złożenie takiego wniosku przerwało by bieg przedawnienia.
Skarżący przedmiotowy wniosek składa dopiero w dniu 25 września 2009 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu do dochodzenia należności. W sprawie brak jest również dopełnienia przez niego innych czynności przerywających bieg przedawnienia wymienionych w art. 75 ust. 2 i 3 ustawy pragmatycznej.
Abstrahowanie od terminów przedawnienia prowadziło by do uznania, iż wniosek o przyznanie zasiłku można byłoby złożyć w każdym czasie, co pozostawało by w sprzeczności z instytucją przedawnienia i naruszało wskazane wyżej przepisy oraz pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z ogólnymi zasadami prawa ale także z dyscypliną budżetową, której podlegają organy wojskowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się także, aby organ naruszył przepisy art.7, art.77 § l i art. 80 Kpa, tj. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie uwzględniając w stanie faktycznym niniejszej sprawy okoliczności, iż T. B. rozpoczął pobieranie i nabył prawo do należności za przeniesienia służbowe przed 1 lipca 2004 r., albowiem organ zbadał i wskazał z jakich przyczyn okoliczność ta nie ma znaczenia dla przedmiotu sprawy – oceny zasadności odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego w trybie nadzorczym.
Z tych względów zarzuty skargi są chybione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.