Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga H.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [....] z dnia [....] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [....] maja 2017 r. (data wpływu do organu – 5 czerwca 2017 r.) H.J. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni szczegółowo opisała przebieg swojej służby, wskazując okresy jej pełnienia służby oraz zajmowane stanowiska. Wskazała, że służbę w Organach Milicji rozpoczęła w dniu [....] października 1977 r. jako milicjant-kontroler Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [....], w której przez 9 lat pracowała bezpośrednio na drogach, bez względu na porę dnia i nocy, bardzo często w złych warunkach atmosferycznych. Ze względu na zmianowość i charakter pracy w terenie, zwróciła się o przeniesienie na inne stanowisko służbowe, ponieważ powyższa służba uniemożliwiała jej opiekę nad dziećmi. Została przeniesiona na niższe stanowisko służbowe sekretarza-maszynistki w Sekcji Ogólnej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [....]. Ponieważ przebywała na zwolnieniach lekarskich, przeprowadzono z nią rozmowę dyscyplinującą i została przeniesiona do sekretariatu Służby Bezpieczeństwa.
W 1990 r. została przeniesiona do nowopowstałego Wydziału Techniki Operacyjnej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [....], gdzie jej służba miała charakter terenowy i zmianowy oraz odbywała się w permanentnym stresie, w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji, często na kilkudniowych delegacjach, pomimo rozłąki z rodziną. Praca ta spowodowała u niej nerwicę, w późniejszym czasie Komisja Lekarska orzekła wobec niej inwalidztwo III grupy w związku ze służbą. Podniosła, że służbę w Policji pełniła rzetelnie, za co była wielokrotnie wyróżniona nagrodami pieniężnymi, nigdy nie była karana dyscyplinarnie, otrzymywała pozytywne opinie służbowe i awansowano ją na kolejne stopnie służbowe.
Decyzją nr [....] z dnia [....] listopada 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] kwietnia 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c u.z., przy czym skarżąca otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.
Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1989 r. Całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 19 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 11 miesięcy i 17 dni.
Wyjaśnił, iż z kopii akt osobowych sygn. [....] przekazanych przez IPN nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.
Z kolei z przekazanej w piśmie z 9 lutego 2018 r., (znak [....]) przez Komendanta Główny Policji, informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącej wynika, że wnioskodawczyni wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, była wyróżniana nagrodami pieniężnymi, awansowana oraz pozytywnie opiniowana. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.
Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter.
Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek'’ znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Zdaniem organu, skoro całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 19 dni, to okres służby wnioskodawczyni pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 11 miesięcy i 17 dni (od [...] lipca 1987 r. do [...] lipca 1989 r.), nie może być uznany za krótkotrwały. Prawie 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Minister zaznaczył, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., ale jednocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto wypłacana skarżącej emerytura nie została podwyższona ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Nadto z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, by w toku pełnionej służby skarżącej zostały nadane jakiekolwiek ordery (odznaczenia) państwowe, czy też odznaki (medale) resortowe, co wskazuje, że pełniona przez nią służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W konsekwencji Minister stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W skardze złożonej na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia wobec niej art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażaniem zdrowia i życia;
- b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność'", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez Ministra, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych;
- c) pojęcie "w szczególności z narażaniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) (Dz. U. Nr 86, poz.734 ze.zm), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, i w związku z tym nie zastosowaniem przez Ministra art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;
- 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez Ministra w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia przeze skarżącą kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, rozumianych przez Ministra jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu (jednocześnie Minister nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez nią obowiązków służbowych), a także pominięcie części materiału dowodowego w postaci Orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [....] Nr [....]potwierdzającego jej inwalidztwo III grupy, pozostające w związku ze służbą, co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto pełniła służbę w warunkach szczególnie szkodliwych i uciążliwych dla zdrowia (w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji, w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych), w wymiarze wyższym niż połowa rocznej normy, na co przedstawiła 3 kolejne wnioski zatwierdzone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [....] o przyznanie płatnego dodatkowego urlopu, który przysługiwał funkcjonariuszom za służbę w tychże warunkach. Warunki te Komisja Bezpieczeństwa i Higieny Pracy zakwalifikowała do II stopnia szkodliwości (pkt 8 Zarządzenia Nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r.), jednak materiał dowodowy dotyczący tej kwestii nie został uwzględniony przy analizowaniu przesłanych przez nią dokumentów do Ministra, a wręcz pomięty;
- 3. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez Ministra uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj., bez jednoznacznego wskazania, czy spełnia przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także bez wyjaśnienia dlaczego Minister pominął w ustaleniach stanu faktycznego sprawy okoliczność, iż została uznana przez komisję lekarską inwalidą III grupy w związku ze służbą, co jednoznacznie wskazuje, że pełniła służbę z narażeniem zdrowia, które w związku z jej pełnieniem utraciła, a także niewyjaśnienie przez Ministra na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, w odniesieniu do konkretnego przypadku Skarżącej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w myśl art. 7, 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie –zdaniem Sądu – wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności organ wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże, zdaniem Sądu, Minister nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącej, opisywanych przez nią okoliczności faktycznych jej zatrudnienia, w tym czasu pełnienia służby i zakwalifikowania skarżącej do III grupy inwalidzkiej w związku ze służba w Policji.
Odnosząc zarysowane ramy prawne do rozpatrywanego stanu faktycznego (który jest bezsporny) należy wskazać, co następuje:
Oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak z niej wynika, Skarżąca pełniła taką służbę w okresie od dnia [....] lipca 1987 r. do dnia [....] lipca 1989r. Całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 19 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 11 miesięcy i 17 dni, co daje zaledwie 7 % służby na rzecz totalitarnego państwa.
Zdaniem Sądu w opisanym stanie faktycznym bez najmniejszej wątpliwości mamy do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego Państwa. Zatem organ błędnie ocenił kwestię krótkotrwałości służby Skarżącej, skoro przepracowała ona zaledwie 7% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa.
Nadto wymaga wzięcia pod uwagę, że Komisja Lekarska orzekła wobec Skarżącej inwalidztwo III grupy w związku ze służbą. Poprzestając na ogólnym wskazaniu, że dokonania i służba powinny spełniać przesłanki, zakreślone w pkt 2 i części wstępnej art. 8a ust. 1, organ nie odniósł się do tych istotnych faktów, przywoływanych przez Skarżącą.
Wzbudziło to uzasadnione wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącej, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.
Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez skarżącą okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą – np. co do długości jej służby i posiadanego przez nią orzeczenia Komisji Lekarskiej, stwierdzającego inwalidztwo III grupy w związku ze służbą.
Sprawa skarżącej musi być zatem ponownie wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.