Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w W. decyzją z dnia [...] marca 2016 r Nr [...], na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2015 r., poz. 2058, dalej udip), oraz 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ro rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. P., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r., P. P., zwrócił się do Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. imienia i nazwiska kontrolera biletów posługującego się legitymacją kontrolera biletów ZTM nr [...] wystawionej [...] grudnia 2015 r.,
- 2. skanu powyższej legitymacji,
- 3. udzielenie informacji czy ZTM gromadzi dane posiadaczy [...] Karty Miejskiej w ten sposób, ze może odczytać w którym kasowniku i o której godzinie posiadacz Karty przyłożył ją do kasownika,
- 4. w przypadku odpowiedzi twierdzącej, w pkt 3, udzielenie informacji jak długo przechowywane są powyższe dane
- 5. w przypadku odpowiedzi twierdzącej, w pkt 3, wskazane celu gromadzenia powyższych danych.
W dniu [...] stycznia 2016 r. w zakresie punktów 3-5 wniosku została wnioskodawcy dzielona odpowiedź, natomiast w zakresie pkt 2 wniosku, został przesłany skan legitymacji kontrolera biletów nr [...] z zanonimizowanymi danymi w postaci zdjęcia kontrolera oraz imienia i nazwiska, numeru dowodu tożsamości oraz podpisu kontrolera.
Następnie Dyrektor ZTM w W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił udostępnienia informacji w zakresie podanych danych znajdujących się na rewersie legitymacji kontrolera tj. imienia, nazwiska, numeru dowodu tożsamości i podpisu oraz przedstawienia wizerunku kontrolera posługującego się legitymacją kontrolera biletów Zarządu Transportu Miejskiego w W. nr [...] wystawionej [...] grudnia 2015 r.
W stosunku do decyzji wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzucił naruszenie art. 16 ust 2 pkt 2 udip, poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej, naruszenie prawa materialnego poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, że ustosunkowując się do zarzutu braku imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, hipoteza zaskarżonego przepisu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Natomiast w zakresie nieujawnienia imienia, nazwiska kontrolera w związku z art. 16 ust 2 pkt 2 udip, wyjaśnił iż literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że chodzi o oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobro wydano decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś wskazanie imienia i nazwiska. W przeciwnym wypadku art. 5 ust 2 udip byłby przepisem irrelewantnym z punktu widzenia prawa.
Tym samym nie spełniałby swojej funkcji, skoro treść art. 16 ust 2 pkt 2udip, nakazywałby dokładnie wymieniać z imienia i nazwiska osoby, ze względu na której odmówiono udzielenia informacji. W cenie organu nie doszło do naruszenia art. 16 ust 2 pkt 2 uoip, albowiem w sposób wyraźny wskazano, iż nie doszło do ujawnienia informacji ze względu na dobro kontrolera biletów ZTM posługującego się legitymacją nr [...]. Mając na uwadze, że numer legitymacji jest przypisany do określonej osoby, nie sposób uznać ażeby nie doszło do oznaczenia podmiotu w świetle wymagań określonych w art. 16 ust 2 pkt 2 udip.
Dalej organ wskazał, że udostępnił skan dwóch stron legitymacji kontrolera, animizując dane, dlatego nie jest zasadny zarzut, że pierwsza strona legitymacji nie została udostępniona.
W ocenie organu, informacje, o których mowa w art. 33 ust 2 ustawy Prawo przewozowe, nie posiadają jednakowego charakteru, w tym sensie, że o ile informacje wskazane w pkt 1-2 i 4-6 mają możliwość kontrolowanemu sprawdzić ważność identyfikatora bądź numeru identyfikacyjnego, o tyle zdjęcie kontrolującego ma jedynie umożliwić pasażerowi identyfikację osoby kontrolującej tj. sprawdzenie czy jest to rzeczywiście ta osoba, co nie oznacza, że każdy obywatel nie związany z konkretną sprawą ma prawo do zapoznania się z tym wizerunkiem. Podkreślił, że wizerunek kontrolera w przeciwieństwie do innych informacji wskazanych w art. 33a ustawy Prawo przewozowe, stanowi dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, a nie są nimi wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, dlatego brak jest podstaw do uznania iż dane wskazane w powyższym przepisie mają taki sam charakter.
Zdaniem organu zadania, jakie wykonuje kontroler biletów w związku z pełnioną funkcją nie kwalifikują go jako osoby pełniącej funkcje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rola kontrolera ma charakter sprawdzający, a nie decyzyjny czy też kształtujący określony stan prawny.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nią utrzymanej, o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji tj. zeskanowanej pierwszej strony legitymacji kontrolera biletów nr [...] wystawionej [...] grudnia 2015 r. oraz podanie imienia i nazwiska kontrolera biletów Zarządu Transportu Miejskiego posługującego się tą legitymacją oraz o zasądzenie kosztów.
Decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust 2 udip poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, choć z innych powodów, niż w niej podniesione.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w W. z dnia [...] marca 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska kontrolera biletów Zarządu Transportu Miejskiego w W. posługującego się legitymacją nr [...] wystawioną [...] grudnia 2015 r. oraz odmowę udostępnienia zeskanowanej pierwszej strony legitymacji wspomnianego kontrolera.
W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 udip do udzielenia informacji publicznej. Wymieniony podmiot wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.
W ocenie Sądu organ realizując wniosek o udzielenie informacji publicznej prawidłowo udostępnił kserokopię/skan/ pierwszej strony identyfikatora kontrolera, anonimizując określone dane, ponieważ identyfikator osoby upoważnionej do dokonywania kontroli dokumentów przewozu nie może być nieujawniony do wiadomości publicznej.
Natomiast w ocenie Sądu błędne było zakwalifikowanie informacji w zakresie imienia i nazwiska kontrolera biletów jako informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że udip umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdego dokumentu, który w swej treści zawiera choćby jednostkową informację mogącą stanowić informację o sprawach publicznych, niezależnie od tego, jakim celom dokument ten służy.
Sąd nie ma wątpliwości, że informacja o imieniu i nazwisku kontrolera biletów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.
Wydając decyzję administracyjną w tej sprawie organ naruszył przepis art. 16 ust. 1 udip, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji administracyjnej w zw. z art. 104 kpa. Należało bowiem jedynie pismem poinformować wnioskodawcę, że imię i nazwisko kontrolera biletów nie stanowi informacji publicznej i wobec tego nie wchodzi w zakres przedmiotowy udip, co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie tej ustawy w tym zakresie.
W ocenie Sądu, kontrolera biletów nie można uznać ani za "funkcjonariusza publicznego" ani za osobę pełniącą "funkcje publiczne".
Warto przypomnieć, że próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.