Uzasadnienie
Raportem z dnia [...] października 2014 r. J.P. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Do przedmiotowego raportu funkcjonariusz załączył oświadczenia innych policjantów.
Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o pełnieniu przez J.P. służby w latach 1995-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J.P. stwierdził, że niezasadne jest twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., iż nie ma on interesu prawnego do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia, o czym świadczy między innymi fakt, że Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] września 2009 r. wydał czynnemu policjantowi zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto nie zgodził się, że wydanie przedmiotowego zaświadczenia może nastąpić jedynie w oparciu o ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, a nie w oparciu o oświadczenie samego zainteresowanego, zeznania wskazanych świadków, czy też dane dostarczone przez osobę ubiegającą się o jego wydanie.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby.
Zdaniem organu interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Kwestia ustalania uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest natomiast od zwolnienia policjanta ze służby w Policji.
Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę.
Wobec J.P. nie został zainicjowany tryb zwolnienia ze służby. W związku z powyższym organ uznał, że funkcjonariusz nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, gdyż ustalenie tych okoliczności następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym ustalającym prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia.
Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w zażaleniu organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym danymi takimi są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z już posiadanych dokumentów. Zdaniem organu niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ nie może zatem prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak np. przesłuchanie świadków.
Ustosunkowując się do zarzutu, że organ wydał zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uprawniających podwyższenie emerytury policjantowi w służbie Komendant Główny Policji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest każdorazowo postępowaniem indywidualnym, niezależnym, znajdującym oparcie w określonym stanie faktycznym. Dla bytu przedmiotowego postępowania nie ma znaczenia stan faktyczny dotyczący innych funkcjonariuszy. Zdaniem organu z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych rozstrzygnięć. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury,
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia i uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia,
- 3. naruszenie prawa procesowego, tj.:
- - art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w sytuacji gdy ten organ ustalił, iż posiada interes prawny pozwalający na uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia,
- - art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego,
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego może starać się o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia dopiero po odejściu ze służby,
- - art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania.
Skarżący podał, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt
II SA/Gd 579/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że jakkolwiek zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji, jednak z konstrukcji przepisów rozporządzenia nie wynika, że o wydanie takiego zaświadczenia funkcjonariusz może ubiegać się tylko w związku z przejściem na emeryturę lub niedalekim w czasie zakończeniem służby. Brak jest przeszkód, by funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby uzyskał takie zaświadczenie, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta.
Fakt, że okoliczności mające znaczenie dla prawa i wysokości emerytury skarżącego są badane w postępowaniu przed organem emerytalnym, nie wyklucza ubiegania się o wydanie zaświadczenia za zakończone już okresy służby przed wszczęciem postępowania przed organem emerytalnym.
Zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, może okazać się czasochłonne i skomplikowane. Ponadto zauważył, że dokumentacja funkcjonariusza dotycząca przebiegu służby jest po upływie 2-5 lat niszczona. Zdaniem skarżącego przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ I i II instancji prowadzi do niekorzystnego dla odchodzącego na emeryturę funkcjonariusza wydłużenia procedury związanej z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz określenia wysokości świadczenia z tego tytułu.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje jego legalność z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex nr 1452122).
W związku z tym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości. Z kolei kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji.
Powyższe potwierdza stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 1995-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odpowiadają prawu.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, co do braku po stronie J.P. – funkcjonariusza pozostającego w służbie – interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zasadnie organy wskazały, że obecnie wnioskodawca ma wyłącznie interes faktyczny, co nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.
Okoliczność podniesiona przez skarżącego w zażaleniu dotycząca wydania przez organ innemu funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie stanowi podstawy do wywodzenia przez J.P. interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia.
Poza wszystkim, kwestia prawidłowości wydania innej osobie zaświadczenia o określonej treści nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Sąd podziela pogląd organów, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury związany jest z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego J.P.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wskazanej wyżej treści. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10.
Argumenty skarżącego dotyczące określonego czasu archiwizacji dokumentów z zakresu przebiegu służby funkcjonariusza Policji także nie stanowią o istnieniu interesu prawnego.
Organy nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, a także art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.