Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. (nr [...]), zaskarżoną przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.
Zaskarżona decyzja wydana została na skutek prawomocnego wyroku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2444/21, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z.2019 r., poz. 2325), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 2021 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r.
W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz niewłaściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister nieprawidłowo przyjął, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r., która trwała 2 lata i 2 miesiące (od 1 grudnia 1987 r. do 31 grudnia 1989 r. oraz od 1 lipca do 31 lipca 1990 r.), w stosunku do całkowitego okresu jego służby, tj. 35 lat, 3 miesięcy i 16 dni, nie była służbą krótkotrwałą. Krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak również proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił ponadto organowi administracji, że bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. i nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy były to czynności typowe dla służby na rzecz państwa totalitarnego, wskazując przy tym że R. S. we wniosku o wydanie decyzji o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej podał, że nie prześladował opozycji demokratycznej, obywateli czy też funkcjonariuszy, a zajmowane przez niego stanowisko Zastępcy Szefa RUSW do Spraw Polityczno-Wychowawczych w J. nie mieściło się w strukturach SB.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie wyjaśnił jednoznacznie, czy R. S. legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, w sytuacji gdy za zasługi i osiągnięcia zawodowe został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi, Złotym Medalem Za Zasługi dla Policji oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. W konsekwencji nie wykazał w przekonujący sposób, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ musi rozważyć - w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku - czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i państwa totalitarnego oraz odnieść się do powoływanych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego służby, mając na uwadze, że - jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2444/21, w przypadku ustalenia, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone.
Wykonując zalecenia i wytyczne Sądu co do dalszego postępowania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w kontrolowanej decyzji odwołał się do orzecznictwa sądowego dotyczącego wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (m. in. wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn.. akt I OSK 1895/19) i stwierdził, że przypadek R. S. nie jest szczególnie uzasadniony, a w konsekwencji nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadniając to stanowisko organ administracji podał, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę na stanowisku Zastępcy Szefa ds. Polityczno-Wychowawczych Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J.. W służbie nie wykonywał czynności technicznych, lecz zajmował stanowisko merytoryczne (które powierzano osobom zaufanym, sprawdzonym i zweryfikowanym pod względem zaangażowania w realizację zadań państwa totalitarnego).
Służbę w SB zakończył nie z pobudek etyczno-moralnych, lecz likwidacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Zdaniem Ministra, wprawdzie osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednakże jego służba na rzecz totalitarnego państwa, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., przyjęta przez skarżącego określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego, nie pozwalają na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
R. S. w skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 81 a oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a ponadto naruszenie art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny jego służby po 1 sierpnia 1990 r. (w tym w Komendzie Stołecznej Policji i jako Zastępca Komendanta Głównego Policji), otrzymanych przez niego odznaczeń, wyróżnień i jego wkładu w rozwój formacji, a w konsekwencji w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego ocenił, że jego sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W dniu [...] lutego 2023 r. do akt sprawy wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...], którym zmienione zostały decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. i [...] lipca 2018 r. w ten sposób, że przyznane zostało R. S. prawo do ustalenia wysokości emerytury i renty inwalidzkiej w wysokości określonej przed dniem [...] października 2017 r. tj. w kwotach nie uwzględniających zmniejszenia świadczeń na podstawie art. 15c oraz art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2444/21. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłowo uznał, że służba skrzącego przed 1990 r. nie była krótkotrwała oraz nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z zaleceniami zawartymi w powyższym wyroku, Minister ponownie rozpatrując sprawę, był zobowiązany do dokonania wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając swoje stanowisko w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące całej służby skarżącego, jej postawy, charakteru służby oraz wykonywanych zadań, warunków pełnienia służby, przyznanych odznaczeń.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. i w konsekwencji naruszył art. 153 p.p.s.a.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Podkreślenia wymaga, że przyjęcie przez organ, że w sprawie tej nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19). Konieczne jest zbadanie, na co wskazał Sąd I instancji w wyroku z 24 marca 2022 r., czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19).
Należy przypomnieć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przypadek skarżącego nie jest uzasadniony ponieważ był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego. To stwierdzenie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia w aktach sprawy, jeżeli zatem nie jest prawdziwe, nie może być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. O jego prawdziwości nie może świadczyć to, że R. S. pełnił służbę na stanowisku Zastępcy Szefa ds. Polityczno-Wychowawczych Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J.. Uznając w zaskarżonej decyzji, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, organ nie przywołał żadnych konkretnych faktów dotyczących jego służby, zadań przez niego wykonywanych, jak również postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia.
Nie powołał się na żadne konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o zaangażowaniu skarżącego w struktury państwa totalitarnego oraz wykonywaniu przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Organ nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa– na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po ponad 35 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie.
Z powyższego wynika, że organ pobieżnie i wybiórczo przeanalizował przebieg służby skarżącego, którą - co istotne - pełnił ponad 35 lat i która przypadła również na okres po przemianach ustrojowych w Polsce, a przede wszystkim nie uwzględnił wskazań co do oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r.
Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga R. S. zasługuje na uwzględnienie.
Jednocześnie w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zmienił się stan faktyczny sprawy i nie ma już podstaw prawnych do rozpoznania wniosku R. S. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. i [...] lipca 2018 r. w ten sposób, że przyznał R. S. prawo do ustalenia wysokości emerytury i renty inwalidzkiej w wysokości określonej przed dniem [...] października 2017 r. tj. w kwotach nie uwzględniających zmniejszenia świadczeń na podstawie art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.
W tej sytuacji zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do normy zawartej w art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...], przywracającego R. S. prawo do ustalenia wysokości emerytury i renty inwalidzkiej poczynając od 1 1 października 2017 r. w kwotach nie uwzględniających zmniejszenia świadczeń na podstawie art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie przez organ o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.