Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.), W. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że pełnił służbę od [...] grudnia 1986 r. do [...] maja 2005 r., kończąc jej pełnienie na stanowisku Zastępcy Naczelnika Sekcji [...] Komendy [...] Policji w R.. Podkreślił, iż swoje obowiązki wykonywał rzetelnie oraz z narażeniem zdrowia i życia.
W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie [...] Policji w R. [...] maja 2005 r. i posiada prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość obliczono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury.
Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] grudnia 1986 r. do [...] grudnia 1989 r., tj. 2 lata, 11 miesięcy i 27 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 18 lat, 5 miesięcy i 17 dni (od [...] grudnia 1986 r. do [...] maja 2005 r.).
Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Według pisma Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r., skarżący był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego, służbowego i specjalnego. W 1992 r. otrzymał podziękowanie Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] w D. za zaangażowanie, dużą fachowość, sprawność w działaniu i podejmowaniu decyzji podczas akcji po włamaniu do sklepu ww. spółdzielni w B., a w 1994 r. został wyróżniony urlopem nagrodowym.
W materiałach organu Policji znajduje się informacja, że wobec skarżącego wszczęto w dniach: [...] czerwca 2004 r. i [...] września 2004 r. dwa postępowania dyscyplinarne za naruszenie dyscypliny służbowej podczas służby, które zostały zawieszone z powodu przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie.
W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.
Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrócił uwagę, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność służby po 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem obok dwóch ww. przesłanek znalazł się "szczególnie uzasadniony przypadek". Wedle organu, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że okres 2 lat, 11 miesięcy i 27 dni na rzecz totalitarnego państwa, stanowiący ok. 16% całego okresu służby skarżącego, nie może być oceniony jako krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Prawie trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy, bowiem skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby.
Jednocześnie organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., pomimo wzmianki o wszczęciu dwóch postępowań dyscyplinarnych (w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej), które zostały zawieszone. Podkreślił przy tym, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba skarżącego pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższane, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
W tym aspekcie organ zaakcentował, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania służby za pełnioną z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby ten wymóg.
Ponadto w toku pełnionej służby skarżącemu nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe - w ocenie Ministra - w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż pełniona przez skarżącego służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Powyższa decyzja Ministra z [...] listopada 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Według skarżącego, Minister w żaden sposób nie wykazał, dlaczego nie uznał za krótkotrwały jego okresu służby na rzecz państwa totalitarnego. Nie zgodził się z twierdzeniem, że w toku jego służby nie wystąpiło zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Po 1990 r. pełnił służbę w sposób wyróżniający go wśród innych policjantów, czego dowodem są jego osiągnięcia zawodowe w postaci premii, nagród i awansów. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 11 września 2020 r. skarżący oświadczył, że wszczęte wobec niego postępowania dyscyplinarne zakończyły się umorzeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.
W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W kontrolowanej sprawie organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.
Minister przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość tego okresu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, stwierdzić należało, że służba przez niespełna 3 lata (2 lata, 11 miesięcy i 27 dni) była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Akceptując stanowisko organu, iż każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, Sąd stwierdza, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi; trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres służby, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stanowi ok. 16 % całego okresu służby wynoszącego 18 lat, 5 miesięcy i 17 dni.
Ustosunkowując się do dokonanej przez organ interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tut. Sąd wskazuje, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, sygn. akt I OSK 1569/15 i sygn. akt I OSK 1466/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych Sąd kasacyjny podniósł, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków".
Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku. W konsekwencji nie można przyjąć, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o jego spełnieniu. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami.
Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest więc konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.
W przedmiotowej sprawie Minister nie uwzględnił istotnych kwestii takich jak stałe awansowanie skarżącego, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby, podziękowania Spółdzielni [...] za udział w akcji po włamaniu do jednego ze sklepów spółdzielni. Pominął też milczeniem znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia dwóch działaczy opozycyjnych (w tym autora wspomnień o "Solidarności") na temat współpracy ze skarżącym w latach 80-tych ubiegłego wieku, a także bardzo pochlebną opinię Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów przy Komendzie [...] Policji w R..
Tymczasem nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż zamiarem ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe w przekonaniu, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.
Ponownie rozpatrując wniosek, Minister uwzględni powyższe rozważania prawne oraz ustali istotne okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącego (jego postawę, charakter służby i warunki pełnienia służby), a następnie dokona oceny spełnienia przez niego przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.