Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 74/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J. P., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. – Wnioskodawca - pismem z [...] maja 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej: w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby: wskazał, że pracował w "pionie kryminalnym" narażając swoje życie i bezpieczeństwo rodziny: otrzymywał nagrody i wyróżnienia: zaznaczył, że pomówiono go o przyjmowanie korzyści materialnych, ale oczyszczono go z zarzutów i uniewinniono: Wnioskodawca nie należał do żadnej partii politycznej,
2. – z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w L. w dniu [...] stycznia 2003 r.: ma prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
3. – Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") uznał za czas służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od [...] stycznia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. - 2 lata, 6 miesięcy i 16 dni: całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 15 lat i 16 dni,
4. – kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,
5. – z pisma Komendanta Głównego Policji - z [...] lutego 2018 r. - wynika, że Wnioskodawcę wielokrotnie awansowano zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym; otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego, a także zwiększenia dodatku służbowego; w przekazanych materiałach zawarto informację o zawieszeniu - w roku 1997 – Wnioskodawcy w czynnościach służbowych na okres prowadzonego postępowania karnego; w aktach osobowych brakuje dalszych informacji w tym przedmiocie; Wnioskodawcy dwukrotnie - w 1996 i 1997 roku - obniżono także dodatek służbowy; nie ma dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia,
6. – na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
7. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
8. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. – przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. – przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. – pierwsza z przesłanek - krótkołrwatość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to:

że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotnwały" w ujęciu ogólnym - należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; /rróf/cofrwa/ość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

1. – wskazano także - jak zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych,
2. – przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, 6 miesięcy i 16 dni; całkowity okres jego służby wynosi 15 lat i 16 dni; zatem około 17 % całego okresu służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; potwierdza to wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która dowiodła, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli Wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce,
3. – co do spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; brak jest jednakże jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; świadczenie emerytalne wypłacane Wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontnwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.),
4. – z kolei służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby bowiem ów wymóg,
5. – w informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Wojewódzkiego z [...] grudnia 2017 r. wskazano, że Wnioskodawca nie był wyróżniany w toku pełnionej służby; nie zostały także nadane mu jakiekolwiek ordery lub odznaczenia państwowe, czy też odznaki albo medale resortowe; wskazuje to, że pełniona przez Wnioskodawcę służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami - wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy; zarówno postawa i osiągnięcia Wnioskodawcy podczas pełnienia służby, jak i charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,
6. – analiza materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca zarzucił:

1. – naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez:
2. – wadliwe przyjęcie, że okresy służby Wnioskodawcy - wynoszący 2 lata 6 miesięcy i 16 dni - przy całkowitym okresie służby - 15 lat i 16 dni – nie można uznać za krótkotrwały; ustawową krótkotrwałość należy interpretować przy porównaniu i uwzględnieniu przewagi czasowej okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą, względnie całego okresu zatrudnienia;
3. – błędną wykładnię i błędne uznanie, że kryterium wykonywania obowiązków służbowych z narażeniem życia i zdrowia jest decydujące dla stwierdzenia wypełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków i zadań; brzmienie powołanego przepisu oraz użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że jest to tylko jeden z czynników wpływających na ocenę spełnienia warunku rzetelnego pełnienia służby; nie zaś okoliczność decydująca o zakwalifikowaniu jednostkowej sytuacji jako wypełniającej przesłankę rzetelnego wypełniania zadań i pełnienia służby – uzasadniający odstąpienie od stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;
4. – błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że szczególnie uzasadniony przypadek - w rozumieniu powołanego przepisu - zachodzi wówczas, gdy niezależnie od spełnienia kryteriów opisanych w art. 8a ust 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, wnioskodawca musi legitymować się szczególnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy; tymczasem prawidłowa interpretacja powołanego przepisu przemawia za uznaniem za szczególnie uzasadniony przypadek tych sytuacji, w których funkcjonariusz krótkotrwale pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego, a po 1990 roku rzetelnie wykonywał swoje obowiązki i zadania; jednocześnie nie ma konieczności jednoczesnego wykazywania dodatkowych okoliczności przemawiających za uznaniem danej sytuacji jednostkowej za szczególną i uzasadniającą odstąpienie od stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej,
5. – rażącą obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na treść zapadłej decyzji poprzez naruszenie - art. 7, 6, 8, 11, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez:
6. – przeprowadzenie w sposób nierzetelny postępowania dowodowego – bez uwzględnienia zasady wszechstronności przy analizie materiału dowodowego;
7. – ocenę zgromadzonego materiału dowodowego zasadniczo przez pryzmat wykonywania przez Wnioskodawcę obowiązków z narażeniem życia i zdrowi;
8. – całkowite pominięcie konkretnej sytuacji jednostkowej charakteru służby jaką Wnioskodawca pełnił w Służbie Bezpieczeństwa; przez większość czasu pracował bowiem na stanowisku administracyjnym w Biurze [...];
9. – uzasadnienie decyzji, gdzie nie sprecyzowano dowodów, na których organ się oparł.

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto te zarzuty i sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu. Podnoszono, że Wnioskodawcę w toku służby wielokrotnie oceniano, przyznając mu najwyższe noty. Natomiast podczas krótkiej służby w Służbie Bezpieczeństwa nie dopuścił się czynów karalnych, czy stanowiących przewinienia dyscyplinarne. Wnioskodawca nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów niegodnych. Po 1989 roku nigdy nie wysunięto pod jego adresem żadnych zarzutów. Nie uczynił tego ani IPN, ani żadna osoba prywatna.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

1. – warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet
2. – dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłącznie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby - z woli prawodawcy – uzyskanie wyłączenia było uzależnienie wystąpieniem warunku zwykłego rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowanie wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy był zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym expressis verbis przez prawodawcę jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy – przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 670/19, z 18 listopada 2019 r., sygn.. akt II SA/Wa 1087/19 czy z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1221/19 (dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że zastosowanie wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest dopuszczalne przy wystąpieniu trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania przez organ w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia dowolności orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres dwu i pół roku może być potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie przy tym przewyższał okres służby na rzecz państwa totalitarnego (stanowił tylko 17% całego okresu służby). Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego.

Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku takie określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia tego pojęcia.

Mylnie wobec tego przyjęto orzekając w sprawie, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała dwa i pół roku, przy pełnieniu obowiązków 15 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to - zdaniem organu - zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka (krótkotrwałość służby) skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej istotnych aspektach, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych – warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte rozwiązania miały więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu - np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych.

Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba też zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (Rozporządzenia) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń czy dodatkowe uprawnienia emerytalne. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach w Policji, gdzie Wnioskodawca był zatrudniony oraz o braku dodatków z tego tytułu. Wbrew stanowisku organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy Wnioskodawca powoływał się na to, że wielokrotnie narażał - w trakcie pełnienia służby - swoje życie, a także bezpieczeństwo swojej rodziny. Nie rozważono wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danego przepisu. W kontekście danego warunku nie muszą też pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.