Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 6, art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 9 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 95, poz. 1001 ze zm.), art. 104 k.p.a. orzekł o uznaniu W. M. z dniem [...] października 2006 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu do dnia [...] października 2006 r. zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł miesięcznie.
Od tej decyzji W. M. złożyła odwołanie, w którym wnosiła o ponowne wyliczenie stażu pracy przyjętego przy określeniu wysokości przyznanego zasiłku dla bezrobotnych.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 oraz art. 72 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 128 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przekazane przez organ I instancji akta sprawy są niekompletne i uniemożliwiają organowi II instancji weryfikację wyliczeń okresu, od którego zależy wysokość zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym, Wojewoda [...] przekazuje sprawę organowi I instancji w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy i w zależności od wyników tych ustaleń wydania stosownej decyzji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. M. wskazała, tak jak i w odwołaniu, iż w okresie od [...] sierpnia 2002 r. do [...] sierpnia 2005 r. przebywała za granicą razem z mężem zatrudnionym w [...] w B. Przed wyjazdem otrzymała od pracodawcy trzyletni urlop bezpłatny. W B. w okresie od [..] sierpnia 2002 r. do [...] lutego 2003 r. nie pracowała i okres ten nie został przez Urząd Pracy zaliczony do stażu pracy. Zdaniem skarżącej, okres ten powinien być zaliczony do jej stażu pracy w oparciu o § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków pracowników służby dyplomatyczno-konsularnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1, który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną określoną artykułem 138 § 2 wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym przepisu.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe.
Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 i także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Powołany artykuł 136 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione.
Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 można określić zatem jedynie w odniesieniu do art. 136. k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i w związku z tym za niedopuszczalną należy uznać wykładnię rozszerzającą art.138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981 r. Nr 2, poz. 88).
Organ odwoławczy – Wojewoda [...], mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, winien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.). Uznanie przez organ odwoławczy, iż akta są niekompletne, nie stanowi w żądnym przypadku podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.
Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 par. 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.
Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Organ nie odniósł się również do przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2, ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art.136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. w sprawie III RN 7/99, OSNP 2000 9 338).
O ile, w ocenie organu II instancji, postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy, elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera.
Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).