Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S.L. wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił S.L. wyłączenia stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych Minister podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
"Szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przed 31 lipca 1989 r. jest bezdyskusyjna. Prawidłowość tego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany dopiero po spełnieniu dwóch z przesłanek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.
Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.
W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, które uniemożliwiłyby wyłączenie stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24 tej ustawy.
Zaznaczył, że ze zgromadzonych materiałów wynika, iż S.L. pełnił służbę (z uwzględnieniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresach od [...] lutego 1989 r. do [...] stycznia 2017 r., tj. przez 28 lat, z czego na rzecz totalitarnego państwa – od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca1990 r., tj. przez 1 rok i 6 miesięcy.
Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 18 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zaznaczono, że służba wnioskodawcy była służbą podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na niemal osiemnastomiesięczny okres jej pełnienia – trwałą.
Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ zaznaczył, że jej ocena powinna być każdorazowo dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej.
W związku z tym do dokonania oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. wzięto pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z [...] grudnia 2017 r., w którym stwierdzono, że z przebiegu służby S. L. w UOP i ABW, ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych, nie wynika, aby uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Brak jest także materiałów dotyczących wszczynania prowadzenia w stosunku do niego postępowań dyscyplinarnych.
Jednocześnie ocena informacji i materiałów wykazała, że brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do funkcjonariusza postępowań karnych, karno-skarbowych czy też dyscyplinarnych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. W powyższym stanowisku zawarto również informacje o otrzymanych w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach (Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę"). Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podał, że w aktach osobowych S. L. brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).
Organ stwierdził, że przebieg służby funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Wskazał, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, tym samym nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a zatem organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do S. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Odpowiadając na wątpliwości dotyczące przyjęcia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrotu "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" jako pozytywnej przesłanki stosowanej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazał, że przesłanki procesowe pozytywne to okoliczności, których istnienie jest warunkiem dla rozpoznania merytorycznego sprawy. Racjonalny ustawodawca nie bez przyczyny wskazał w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyrażenie "w szczególności" charakteryzują przede wszystkim synonimy, tj. głównie; nade wszystko, nadzwyczaj, przede wszystkim, szczególnie, w pierwszym rzędzie i odnoszą się one do nakierowania na coś szczególnego. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej funkcjonariusza.
Z perspektywy ustawowej regulacji jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.
Organ stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. są niezasadne. Przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej został zebrany cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzono sprawę, zapewniono stronie udział w postępowaniu - informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiono zapoznanie się z całością akt sprawy. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano właściwe przepisy i poddano je analizie. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu 107 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, i ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest odmowa wyłączenia stosowania wobec funkcjonariusza art. 15c, art. 22a 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Zaznaczył, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie wymagało przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających, koniecznych do zgromadzenia materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego analizy w kontekście przesłanek ustawowych.
Odnosząc się do twierdzenia, że decyzja z [...] stycznia 2019 r. zawierała błędne pouczenie organ wyjaśnił, że taka okoliczność nie miała miejsca w niniejszym stanie faktycznym. Z treści pouczenia wynika bowiem, że organ wskazując właściwe podstawy prawne prawidłowo poinformował stronę o przysługujących mu prawach (wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zrzeczeniu się wniesienia takiego wniosku, skutkach zrzeczenia się oraz możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. L. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, podczas gdy z decyzji nie wynika jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję miałby pełnić, a dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jego pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy,
- 2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a tej ustawy w konkretnej sprawie od:
- a) spełnienia przez wnioskodawcę łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy tylko od spełnienia przesłanek "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w niniejszej sprawie nie jest wymagane,
- b) wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,
- c) zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy prowadzi do konkluzji, iż szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.".
- 3. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K. p. a w zw. z art. 80 K. p. a., poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż jego służba:
- a) trwająca łącznie 28 lat nie miała charakteru "wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami", podczas gdy z załączonych do wniosku z [...] czerwca 2017 r. dokumentów wynika, iż był wielokrotnie odznaczany za zasługi na rzecz kraju, co prowadzi do przyjęcia, że jego służba była wyjątkowa,
- b) przed [...] listopada 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym nie wyjaśniono, jak należy rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania, że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, jego służba na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 10% całego okresu służby.
Skarżący wskazał, że możliwość wyłączenia zastosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zależy jedynie od spełnienia dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałości i rzetelności służby. Ponadto nie sposób zgodzić ze stwierdzeniem organu, że wykonywanie zadań i obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia "nie może być normalnym następstwem, ani mieć charakteru hipotetycznego". Jego zdaniem powyższa przesłanka może mieć charakter czysto hipotetyczny.
Jednocześnie wyjaśnił, że w wyniku kumulatywnego spełnienia ww. dwóch kryteriów, w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Inna interpretacja art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadziłaby do wniosku, że istniałaby jeszcze jedna, dodatkowa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W jego ocenie służba była pełniona ze szczególnym zaangażowaniem, profesjonalnie, z dużą inicjatywą i kreatywnością.
Podkreślił, że w zebranym materiale nie sposób znaleźć dowodów dla potwierdzenia tezy, że jego służba nie miała charakteru "wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami". Do wniosku z [...] czerwca 2017 r. zostały załączone takie dokumenty jak: list pochwalny Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2004 r., list pochwalny Szefa ABW z [...] kwietnia 2011 r., a także Medal Srebrny za "Długoletnią Służbę" z [...] października 2015 r., który otrzymał od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o opinię Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...], stwierdzono że spełnia on wymogi oraz posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w UOP. Przyczyniły się do tego jego umiejętności oraz wyszkolenie uzyskane podczas odbywania zasadniczej służby wojskowej, gdzie uzyskał 2 klasę [...] jako [...], które wykorzystane w jego pracy w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca 1990 r., późniejszej służbie w UOP, stały się przydatne i również docenione w trakcie służby w ABW.
Był jednym z niewielu funkcjonariuszy w Polsce, którego wiedza, umiejętności i profesjonalizm, stały się przydatne do wdrożenia i rozwijania nowych struktur [...] mieszczących się w zakresie działań ABW, o czym jest mowa w powszechnie dostępnej publikacji na stronie ABW, Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego Nr [...]. W związku z tym, na 6 miesięcy, rozkazem personalnym z [...] listopada 2010 r. został przeniesiony do pracy w ABW w [...], za co w 2011 r. został wyróżniony ww. listem pochwalnym Szefa ABW, za szczególne zaangażowanie znacznie przekraczające zakres obowiązków, profesjonalizm oraz dużą inicjatywę i kreatywność.
Ponadto wskazał, że warunkiem uzyskania Medalu Srebrnego "Za Długoletnią Służbę", zgodnie z art. 18a ustawy o orderach i odznaczeniach, jest wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. Powyższe, czyni przesłankę "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." za spełnioną.
Skarżący podał również, że pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego przez 18 miesięcy, co stanowi zaledwie 6% na tle całego okresu służby wynoszącego 28 lat, a zatem jest to okres krótki.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.
Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba S. L. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziścił się warunek z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 28 lat, może zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez 18 miesięcy, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego.
Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez prawie 3 dekady. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) określono, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".
Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.
Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] grudnia 2017 r. wynika, że S. L. podczas służby w UOP i ABW nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Brak jest także materiałów dotyczących wszczynania prowadzenia w stosunku do niego postępowań dyscyplinarnych. Ocena informacji i materiałów wykazała, że brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do funkcjonariusza postępowań karnych, karno-skarbowych czy też dyscyplinarnych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. W powyższym stanowisku zawarto również informacje o otrzymanych w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach (Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę").
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podał, że w aktach osobowych S. L. brak jest także dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).
Organ (w konsekwencji uznania, że S. L. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo, że skarżący przywoływał okoliczności świadczące o rzetelnym jej wykonywaniu, m.in. otrzymał odznaczenie państwowe, pisemne dowodów uznania za wzorowo pełnią służbę, otrzymywał awanse zawodowe oraz nagrody pieniężne.
Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że sformułowanie "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby S. L., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.