Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "Komendant Główny SG" lub "organ"), działając na podstawie na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia K. M., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej oraz jej wypłaty wraz z odsetkami, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] listopada 2019 r. K. M. zwróciła się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przyznanie i wypłatę nagrody jubileuszowej na 20 lecie służby z należnymi odsetkami, do której nabyła prawo dnia [...] grudnia 2018 r., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej. Służbę w Straży Granicznej pełniła w okresie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.
Komendant Główny SG, uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca, pomimo wymogu zawartego w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawne nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej, w czasie pełnienia służby w Straży Granicznej nie udokumentowała okresu odbywania studiów, wobec czego okres ten nie został wliczony do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Do dnia ustania stosunku służbowego skarżąca nie złożyła zaświadczenia zawierającego informację, o której mowa w § 2 pkt 2 przytoczonego rozporządzenia, tj. o okresie studiów w szkole wyższej przewidzianych programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. Zaznaczył, że kopia dyplomu ukończenia studiów wyższych, znajdująca się w teczce akt osobowych funkcjonariusza, nie zawiera wskazanej informacji.
Tym samym uznał, że nie zostały spełnione warunki do wypłaty nagrody jubileuszowej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 147), dalej jako: "u.s.g.", byłemu funkcjonariuszowi, posiadającemu interes prawny w ustaleniu przez organ administracji nagrody jubileuszowej, nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prawa nabytego w trakcie trwania stosunku służbowego.
Wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1470 ze zm.), ustalenie prawa do nagrody jubileuszowej jest sprawą osobową. W świetle § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Organ stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów proces ustalania przez właściwego przełożonego prawa do nagrody jubileuszowej dotyczy tylko i wyłącznie osoby posiadającej status funkcjonariusza Straży Granicznej. Z uwagi na ustanie stosunku służbowego łączącego skarżącą i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, K. M. nie posiada już możliwości skutecznego złożenia byłemu przełożonemu w sprawach osobowych dokumentacji dotyczącej okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W tej sytuacji były przełożony nie może wydać rozkazu personalnego o ustaleniu nagrody jubileuszowej. Nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie przez organ Straży Granicznej postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej w stosunku do osoby, która nie jest funkcjonariuszem Straży Granicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. zakwestionowała postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Komendanta Głównego Straży Granicznej, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 115 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 12 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach poprzez uznanie, że byłemu funkcjonariuszowi posiadającemu interes prawny w ustaleniu przez organ administracji nagrody jubileuszowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prawa nabytego w trakcie trwania stosunku służbowego;
- 2) § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 916) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 8-9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach poprzez pominięcie, że w sytuacji zakwestionowania wartości dowodowej dyplomu ukończenia studiów w szkole wyższej Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej miał obowiązek wszczęcia "z urzędu" postępowania w sprawie wypłaty nagrody jubileuszowej i jego prowadzenia, a w toku tego postępowania obowiązek dokładnego wyjaśnienia okresu odbywania studiów i informowania funkcjonariusza o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także obowiązek wydania rozkazu personalnego z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych i zaskarżenia;
- 3) § 2 pkt 2 w zw. z § 4 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej w zw. z art. 111 ust. 4 u.s.g. poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż w sytuacji, gdy w aktach osobowych znajdował się złożony przez funkcjonariusza dyplom ukończenia studiów w szkole wyższej (w którym wskazany jest okres trwania studiów), to okres ten w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat Komendant [...]OSG miał obowiązek wliczyć do okresu służby (bo to w jego gestii leży właściwe zarządzanie i nadzorowanie komórką kadrową) i wypłacić jej z urzędu w terminie nie później niż w ciągu 14 dni od daty upływu okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do tej nagrody (od tej daty rozpoczął bieg prawa do odsetek ustawowych);
- 4) § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez uznanie, że złożony przez funkcjonariusza w aktach osobowych dyplom ukończenia studiów w szkole wyższej nie jest odpowiednią dokumentacją prawa do nagrody.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia ze wskazaniem, jakie okoliczności organ musi wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając zaskarżone postanowienie Komendant Główny SG nieprawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Przy czym, wskazać należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, K. M., jako były funkcjonariusz SG, jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej jej prawa do nagrody jubileuszowej, która przyznawana jest obligatoryjnie po spełnieniu przesłanek, o których mowa w przepisie art. 115 ust. 1 u.s.g.
Należy stwierdzić, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, dokonał wadliwiej wykładni § 4 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1470), przyjmując, że proces ustalania przez właściwego przełożonego prawa do nagrody jubileuszowej dotyczy wyłącznie osoby posiadającej status funkcjonariusza Straży Granicznej.
Istotnie, prawo do nagrody jubileuszowej funkcjonariusz Straży Granicznej może nabyć tylko w czasie trwania stosunku służbowego. Jednakże ustalenie i wypłata tej nagrody może nastąpić już po rozwiązaniu lub wygaśnięciu stosunku służbowego.
Nagroda jubileuszowa dla funkcjonariuszy Straży Granicznej nie jest świadczeniem przyznawanym na wniosek zainteresowanego, a świadczeniem wypłacanym przez organ z urzędu i to niezwłocznie po wystąpieniu daty wymagalności tego świadczenia. Powyższe stwierdzenie wynika z treści art. 115 ust. 1 u.s.g. oraz wprost z treści, wydanego na podstawie ust. 2 tegoż przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Zatem to na organie ciąży obowiązek wyliczenia daty nabycia prawa do nagrody jubileuszowej wraz z upływem określonych lat służby i na organie ciąży obowiązek niezwłocznego wypłacenia uprawionemu tej nagrody. Decyzje wydawane przez organ na podstawie art. 115 u.s.g. wydawane są w oparciu o przesłanki określone przez ustawodawcę w sposób sztywny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 494/16, LEX nr 2137483).
Tak więc ocena, czy skarżąca, jako funkcjonariusz Straży Granicznej, nabyła lub nie nabyła prawa do nagrody jubileuszowej, powinna być dokonana rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.