Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie udostępnienia Przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. informacji publicznej w przedmiocie treści ugody zawartej pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a Przedsiębiorstwem Przewozy Regionalne Sp. z o.o.
Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wskazały, iż dostęp do informacji jest ograniczony między innymi z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Następnie stwierdzono, iż dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa niezbędne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: wartość gospodarcza informacji; nieujawnienie informacji do wiadomości publicznej; podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu dla zachowania poufności informacji i przytoczono treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. żądaną informację uznały za tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem została ona ujęta w "Ramowym wykazie rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.", będącym załącznikiem nr 1 do Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. [...], co uniemożliwia jej ujawnienie.
A. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła Przedsiębiorstwu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. naruszenie:
- 1. art. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia informacji publicznej;
- 2. art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem danych, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca, za niejawną tajemnicę przedsiębiorcy i odmową udostępniania informacji publicznej;
- 3. podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 6, 8 i 11 Kpa, poprzez działanie PKP Polskie Linie Kolejowe w sposób wykraczający poza ramy i przepisy prawa, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się podmiot przy załatwieniu sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, Przedsiębiorstwo A. wnosiło o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi między innymi podniesiono, iż PKP Polskie Linie Kolejowe są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem mieszczą się w ramach zakreślonych art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej.
Następnie zarzucono, iż w zaskarżonej decyzji w ogóle nie oceniono czy w przedmiotowej sprawie zaistniał element materialny, dlaczego uznano wnioskowaną ugodę za tajemnicę przedsiębiorstwa. W decyzji skupiono się jedynie na woli PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. co do utajnienia wnioskowanych informacji. Jakkolwiek należy uznać, iż PKP Polskie Linie Kolejowe przejawiły wolę do utajnienia informacji, to w uzasadnieniu decyzji brak oceny elementu materialnego w niniejszej sprawie i wyjaśnienia dlaczego zastrzeżenie treści wnioskowanych informacji jest zasadne. Na poparcie argumentacji o naruszeniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka A. przywołała wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1012/13.
Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W konsekwencji, ugoda, o której udostępnienie wniosła strona skarżąca, wiąże się z gospodarką środkami publicznymi i zawiera istotne dane mające wpływ na wysokość wydatków na przewozy o charakterze użyteczności publicznej i dlatego w sposób oczywisty nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Z powyższego wynika, iż ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w odniesieniu do danych finansowych, w przypadku wydatkowania środków publicznych, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosły o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co uniemożliwia jej udostępnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
W dniu [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca Spółka A. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści ugody zawartej w dniu [...] stycznia 2013 r. pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a Przewozy Regionalne Sp. z o.o., dotyczącej opłat za korzystanie przez Przewozy Regionalne Sp. z o.o. z zarządzanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. sieci kolejowej w latach 2009-2010.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, objęte zaskarżoną decyzją pytanie stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Na temat wykonywania zadań publicznych jako przesłanki istnienia obowiązku informacyjnego porównaj także wyroki NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1835/12 i z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13 oraz wyrok WS z dnia 19 grudnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 362/12.
Przedmiot sporu sprowadza się do prawidłowości zastosowania w zaskarżonej decyzji przepisu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ściślej do oceny czy odmowa udostępnienia informacji, oparta na tym przepisie w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, została dokonana w sposób prawidłowy.
Odpowiedź na to pytanie jest negatywna.
Przede wszystkim wskazać należy, iż o ile sam proces zadawania pytania w sprawach z informacji publicznej oraz sposób faktycznego udostępniania tej informacji został uregulowany w sposób wyczerpujący w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W takich sprawach, w których dochodzi do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 16 omawianej ustawy, należy posiłkowo i odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza te dotyczące sposobu wydawania decyzji i jej istotnych elementów.
Należy tu wskazać w pierwszym rzędzie na treść art. 8, art. 11 oraz art. 107 Kpa, które w niniejszej sprawie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (mimo, iż nie jest organem administracji) powinno skrupulatnie przestrzegać. Abstrahowanie do materialnej treści tych przepisów powoduje, iż wydana decyzja nie może być uznana za prawidłową.
Trafnie wskazano w skardze, iż zaskarżona decyzja całkowicie pozbawiona jest cech przekonywania.
Z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się autor zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest krótkie i ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Co w żądanej informacji uzasadnia jej ochronę. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, czy ochronę przewidzianą w treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zastosowano dla ochrony interesów PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. czy Przedsiębiorstwa PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. – strony rzeczonej ugody, czy też w interesie obu tych Przedsiębiorstw.
Już z samej treści pytania wynika, iż żądana informacja publiczna dotyczy spraw rozliczeniowych z tytułu korzystania z infrastruktury kolejowej, czyli majątku publicznego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto tę okoliczność. Trafnie podniesiono przez stronę skarżącą, iż przedsiębiorstwo zarządzające infrastrukturą kolejową - którym bezsprzecznie jest PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. - gospodaruje w istocie majątkiem państwowym, korzysta częściowo z jego funduszy i dlatego winno podlegać zasadom określonym w ustawie o finansach publicznych, w tym dyspozycjom art. 33 ust. 1 tej ustawy. Do tego elementu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniesiono. Nie zważono zasady transparentnego zarządzania majątkiem państwa z jednej strony, a tajemnicy przedsiębiorstwa z drugiej.
Z wszystkich wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza art. 107 § 3 Kpa i już choćby z tych przyczyn musi zostać uchylona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za celowe uchylenie także decyzji poprzedzającej z dnia [...] lutego 2014 r. Treść tej decyzji została sporządzona zgodnie z wzorem zalecanym do odmowy udostępnienia informacji stanowiącej według uznania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., w oparciu o przepisy wewnętrzne - "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.", będącym załącznikiem nr 1 do dokumentu Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. o symbolu [...] – tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. nie zawiera żadnej subsumcji i w zasadzie nie wyjaśnia niczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie daleki jest od twierdzenia, czy zasadniczo żądana informacja publiczna powinna zostać udostępniona czy też nie. Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest od wyważania wielu zasad (wskazano je wyżej). To autor decyzji powinien wiedzieć dlaczego dana informacja powinna zostać chroniona, jaki negatywny wpływ będzie miało jej ujawnienie. Aby prawidłowo odpowiedzieć na to pytanie należy doskonale znać dane przedsiębiorstwo oraz uwarunkowania rynkowe i w oparciu o tę wiedzę wskazać na argumentację przemawiającą za prawidłowością objęcia danej informacji ochroną. Podkreślić tu należy, iż sama konstrukcja tajemnicy przedsiębiorstwa wskazana w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest szeroka i nastawiona na subiektywne (istotne dla danego podmiotu, dla rynku, na którym działa) wartości. Takie informacje, jak dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w danym przedsiębiorstwie oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez dane przedsiębiorstwo bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą, spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.
Jednakże taki walor żądanej informacji należy wykazać w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem wyjaśnić dlaczego zostały objęte one ochroną przed ujawnieniem.
Podkreślenia wymaga tu, iż dużo ważniejsze jest prawidłowe wywiedzenie potrzeby objęcia danej informacji ochroną, niż samo wskazanie na fakt zastosowania takiej ochrony, bez podania racji za takim działaniem przemawiających. W prawie polskim nie ma pojęcia abstrakcyjnej tajemnicy. Tajemnica musi czemuś służyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, iż o wiele ważniejsza jest argumentacja uzasadniająca zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niż sam fakt objęcia zarządzeniami wewnętrznymi danej informacji jako niejawnej.
Samo nadanie danej informacji cech tajemnicy może być dokonane w sposób nieprawidłowy, jednakże skoro w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji zostanie wykazane, iż uznanie informacji za tajemnicę ma przekonywujące uzasadnienie, to mimo formalnie błędnego nadania danemu dokumentowi cech niejawnych, zastosowanie do takiego stanu przepisu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym przekonującym uzasadnieniu, będzie skuteczne.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.