Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z [...] września 2012 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M. I. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia objętego ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. I. podniosła, że nadal choruje i jest całkowicie niezdolna do jakiejkolwiek pracy. Ponadto od 2009 r. wymaga rehabilitacji z uwagi na [...]. W obecnym stanie zdrowia nie będzie więc mogła wypracować stażu ubezpieczeniowego umożliwiającego przyznanie zwykłej renty.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe po spełnieniu łącznie wszystkich wymienionych w nim wymogów, a niespełnienie choćby jednego z nich skutkuje odmową przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto przepis ten ma zastosowanie do sytuacji wyjątkowych, gdy pomimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych.
Zatem przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody braku przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu.
W ocenie organu analiza zebranego materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, że zaistniały szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Na datę ustalenia wobec niej całkowitej niezdolności do pracy w wieku 47 lat miała ona bowiem udowodnione łącznie 16 lat, 2 miesiące i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w zwykłym trybie, jedynie 1 rok, 6 miesięcy i 13 dni tych okresów.
Ponadto w okresach do [...] lipca 1985 r. do [...] września 1989 r., od [...] grudnia 1989 r. do [...] stycznia 1993 r. oraz od [...] stycznia 2001 r. do [...] sierpnia 2006 r., czyli przez okres ponad 12 lat, wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym.
Prezes Zakładu stwierdził, że brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania prac dorywczych był wynikiem powstania okoliczności, które zainteresowana sama kształtowała. Natomiast świadome podejmowanie zatrudniania bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne świadczy o świadomym godzeniu się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień z ubezpieczenia społecznego i nie może być kwalifikowane jako okoliczność szczególna.
Zdaniem organu z uwagi na to, że całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została ustalona u strony od [...] kwietnia 2009 r. wraz z orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji do [...] maja 2012 r., nie można przyjąć, że to stan zdrowia bądź inne szczególne okoliczności uniemożliwiały uzyskanie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie.
Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni organ wskazał, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, a nie świadczeniem socjalnym.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. I. zarzuciła jej naruszenie art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy powinien być zastosowany. Wniosła w związku z tym o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniosła, że od wielu lat jest całkowicie niezdolna do pracy i spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w art. 83 powołanej ustawy. Wskutek szczególnych okoliczności, tj. całkowitej niezdolności do pracy i uprzednio braku pracy w powiecie [...], nie może podjąć zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym. Nie posiada ponadto niezbędnych środków utrzymania i nie spełnia warunków do nabycia renty w trybie zwykłym.
Skarżąca wskazała, że sytuacja w jakiej się znalazła powstała w przyczyn od niej niezależnych, tj. ciężkich i nieuleczalnych chorób oraz braku pracy. Jej zdaniem organ nie miał racji twierdząc, że tylko krótkie okresy, brakujące do uprawnień rentowych w trybie zwykłym, uzasadniają przyznanie świadczenia w trybie szczególnym, gdyż nie wynika to z żadnych przepisów. Podobnie niezasadnie uznał, że to skarżącą obciążają konsekwencje dorywczego zatrudnienia bez ubezpieczenia, kiedy to na podmiocie zatrudniającym spoczywał obowiązek jej ubezpieczenia.
W piśmie procesowym z [...] lutego 2013 r. skarżąca podniosła, że nigdy nie uchylała się od pracy i już od początku lat 90-tych była przewlekle i ciężko chora. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczność jej stanu zdrowia i sytuacji na rynku pracy w G. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, która pozwala na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu na zasadach ogólnych. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego powodu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż cytowana ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody organu przy rozstrzyganiu o ich przyznaniu lub odmowie przyznania. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają bowiem przesłanki uznania administracyjnego, a mianowicie:
- 1. bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
- 2. niespełnienie warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami,
- 3. niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- 4. brak niezbędnych środków utrzymania.
Ponadto podkreślenia wymaga, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego, określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego.
Organ odmawiając przyznania M. I. renty z tytułu niezdolności do pracy powołał się na przesłankę braku szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie wymogów do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.
Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w omawianym przepisie, należy mieć na względzie w pierwszej kolejności cel, jakiemu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest mianowicie to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami takich świadczeń były osoby, które nie mogły uzyskać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych ustawowych warunków.
Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter indywidualny i ocenny. Posługując się tym pojęciem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu określonych stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo naświetla i podkreśla cel regulacji. Dodać przy tym trzeba, że nie chodzi tu o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli zdarzeń i stanów, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz uniemożliwiają wypracowanie wymaganego do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie stażu ubezpieczeniowego. To właśnie zaistnienie tego rodzaju zdarzeń i stanów winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Zaliczyć do nich trzeba również sytuację, kiedy dana osoba ma ograniczoną ze względów zdrowotnych zdolność do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Stan zdrowia takiej osoby, potwierdzony orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy, stawia ją na dużo gorszej pozycji niż osobę zdrową.
Tak więc, wbrew stanowisku organu, nie tylko całkowita niezdolność do pracy będzie szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ust. 1 omawianej ustawy, jako że jest stanem wykluczającym aktywność zawodową, lecz będzie nią także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, a w konsekwencji uzyskania wymaganego stażu ubezpieczeniowego. Zatem również częściowa niezdolność do pracy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach okoliczności szczególnych.
Podkreślenia wymaga w związku z tym, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639).
Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, co uszło uwadze organu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. wobec M. I. orzeczono częściową niezdolność do pracy do [...] czerwca 2011 r., określając datę jej powstania po [...] lipca 2002 r. Ponadto nie jest kwestionowana okoliczność, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2010 r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji od [...] kwietnia 2009 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że począwszy od [...] lipca 2002 r. skarżąca miała ograniczone możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia, jeżeli dodatkowo weźmie się pod uwagę, iż z zawodu jest [...].
Natomiast zasadniczym argumentem organu, uzasadniającym odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku, była m.in. przerwa w zatrudnieniu w latach 2001 – 2006, kiedy, jak Prezes ZUS stwierdził, "nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy".
Odnosząc się zaś do kwestii bezrobocia i sytuacji panującej na rynku pracy należy wskazać, iż co do zasady nie są one kwalifikowane jako okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 omawianej ustawy, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, Jednakże nie jest wykluczone rozważenie takiej ewentualności w połączeniu z innymi okolicznościami sprawy.
W realiach niniejszej sprawy, sytuacja na rynku pracy w miejscu zamieszkania skarżącej, przy jej ograniczonej stanem zdrowia możliwości podjęcia pracy, mogła również usprawiedliwiać, zdaniem Sądu, przerwę w zatrudnieniu w latach 2002 – 2006, czego organ nie rozważał.
W konsekwencji wobec stwierdzonych uchybień zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wnikliwie przeanalizować wskazane wyżej okoliczności pod kątem okoliczności szczególnych, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.