Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 268a i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "KCBŚP", "organ pierwszej instancji") z [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty P. P. (dalej: "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z [...] maja 2021 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej w celu ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 40 dni przypadających przed 6 listopada 2018 r. wraz z odsetkami, wyliczonego dotychczas według niezgodnego z prawem przelicznika 1/30. Skarżący powołał się we wniosku na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], opublikowany [...] listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Powyższy wniosek, zgodnie z właściwością, został 14 czerwca 2021 r. przekazany do KCBŚP.
Decyzją nr [...], wydaną [...] września 2021 r. w oparciu o art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie służby więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej: "ustawa zmieniająca"), KCBŚP odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że rozkazem personalnym z [...] czerwca 2019 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Centralnym Biurze Śledczym Policji z dniem [...] czerwca 2019 r. Z zestawienia należności pieniężnych wynika, iż skarżący (w dacie zwolnienia ze służby) posiadał 76 dni niewykorzystanego urlopu za lata 2017-2019, w tym: 2 dni urlopu wypoczynkowego za 2017 r., 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2018 r., 22 dni urlopu wypoczynkowego za 2019 r., 9 dni urlopu dodatkowego za 2017 r., 9 dni urlopu dodatkowego za 2018 r., 8 dni urlopu dodatkowego za 2019 r.
W dniu [...] listopada 2020 r., w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie [...] zł netto – skarżący otrzymał dwa polecenia przelewu ww. świadczenia w rozbiciu na urlopy do dnia 5 listopada 2018 r. i od dnia 6 listopada 2018 r.
KCBŚP zwrócił uwagę, że w piśmie Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z 21 grudnia 2020 r. skarżący został dokładnie poinformowany, w jaki sposób dokonano przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto w ww. piśmie przedstawiono mu stan prawny sprawy, w tym aktualnie obowiązujące przepisy oraz wyliczono sumę do wypłaty za zaległe urlopy w rozbiciu na przelicznik 1/30 i 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.
Wobec tego, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] czerwca 2019 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw prawnych, by wniosek skarżącego z [...] maja 2021 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem [...] listopada 2018 r. KCBŚP zaakcentował, iż z dniem wypłaty należnego z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty skarżącemu przedmiotowego świadczenia została zakończona. Nie ma zatem podstaw faktycznych i prawnych do wypłaty przedmiotowego świadczenia w wyższej niż dotychczas wysokości, ponieważ nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania jego wymiaru.
W odwołaniu od decyzji KCBŚP z [...] września 2021 r. skarżący zażądał uchylenia ww. rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy oraz spowodowania wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucił organowi pierwszej instancji pominięcie wyroku TK z [...] października 2018 r., sygn. akt [...].
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji KGP podniósł, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 r ze zm.; dalej: "u.P."). Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który przed 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.P. ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Wyrokiem z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], TK orzekł, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału spowodował zmianę treści przepisu art. 115a u.P. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, bowiem z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.
Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Uwzględniając treść art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej (nadającego nowe brzmienie art. 115a u.P.), a także art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, KGP stwierdził, że od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.
Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2019 r., a w związku ze zwolnieniem na podstawie przepisów ustawy zmieniającej wyliczono, że:
- - ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi [...] zł netto (40 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień),
- - ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi [...] zł netto (36 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia treści wyroku TK, organ drugiej instancji wskazał na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Organ nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a ww. przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP. Ani ustawa zasadnicza ani żaden inny akt prawa nie wyposażyły organy Policji w uprawnienia do odstąpienia od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Uprawnienia takiego nie można wywodzić z art. 7 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną.
Decyzja KGP z [...] października 2021 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
- 1) art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie za podstawę wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przed 6 listopada 2018 r. przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień urlopu, tj. przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 115a u.P. w brzmieniu, którego TK wyrokiem z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], stwierdził niezgodność z Konstytucją RP;
- 2) art. 7 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni przepisu art. 115a u.P. w brzmieniu uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o przepis prawa, który na mocy orzeczenia TK utracił moc.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; zobowiązanie organu do ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej w celu ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 40 dni przypadających przed 6 listopada 2018 r. wraz z odsetkami ustawowymi; zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął jej zarzuty. Zaakcentował, że należy przyjąć, iż wyrok Trybunału z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do u.P. art. 115a.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W kontrolowanej sprawie niesporna była okoliczność wypłacenia skarżącemu, zwolnionemu ze służby w Policji [...] czerwca 2019 r., ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznej kwocie [...] zł netto. Poza sporem pozostawała też liczba dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego do dnia zwolnienia ze służby.
Przedmiotem sporu była wyłącznie wysokość wypłaconego świadczenia. Według skarżącego, część tego ekwiwalentu otrzymał w zaniżonej wysokości i w związku z tym domagał się wypłaty wyrównania.
Wyrokiem z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, której art. art. 1 pkt 16 nadał nowe brzmienie art. 115a u.P. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zatem od 1 października 2020 r. przepisy ustawy zmieniającej stały się podstawą do rozpatrywania i rozstrzygania spraw zainicjowanych wnioskami o wypłatę wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W myśl art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przepis art. 115a u.P. w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
Cytowane wyżej przepisy przejściowe, zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, określają zasady stosowania, zmienionego wskutek wyroku TK, art. 115a u.P. do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej zmiany (1 października 2020 r.). Przewidują one zastosowanie art. 115a u.P. w nowym brzmieniu (1/21 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego) do ekwiwalentów za urlopy niewykorzystane, przypadające po 6 listopada 2018 r., czyli po wejściu w życie wyroku Trybunału. Natomiast do ekwiwalentów za urlopy niewykorzystane, przypadające przed tą datą, nakazują stosować art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r.
W tych przepisach przejściowych przyjęto więc rozwiązanie w postaci czasowego ograniczenia działania z mocą wsteczną art. 115a u.P. w nowym brzmieniu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ten przepis, według kryterium okresu, za który przysługiwał niewykorzystany urlop (przed lub po 6 listopada 2018 r.). Regułą jest jednak stosowanie nowych zasad ustalania wysokości ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy do urlopów przypadających w okresie przed wejściem w życie tych zmian (zdanie pierwsze art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej). Niestosowanie zmienionego art. 115a u.P. do ekwiwalentu za urlop przypadający przed 6 listopada 2018 r., przewidziane w zdaniu drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowi jedynie częściowe odstępstwo od reguły określonej w zdaniu pierwszym. Relacje treściowe zachodzące między normą zawartą w zdaniu pierwszym oraz normami określonymi w zdaniu drugim i trzecim są relacjami typu: zasada – wyjątek od zasady.
Zdanie drugie i zdanie trzecie nie przewidują odstępstwa od normy określonej w zdaniu pierwszym, które czyniłoby tę normę całkowicie bezprzedmiotową. Dlatego nie ma podstaw do dopatrywania się wewnętrznej sprzeczności w treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, upoważniającej do pominięcia stosowania norm zawartych w zdaniach drugim i trzecim tego przepisu. Nie można zatem zaniechać stosowania zdania drugiego i zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, przyjmując, że ekwiwalent za urlop przypadający za okres przed 6 listopada 2018 r. należy się na mocy art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze, czyli w takiej samej wysokości jak ekwiwalent za urlop należny za okres od 6 listopada 2018 r.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu przejściowego - art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, zawierającego regulacje, których domniemanie zgodności z Konstytucją nie zostało dotychczas podważone. Brak jest dostatecznych podstaw, aby do tego przepisu odnosić wprost i niejako mechanicznie wyrok Trybunału dotyczący przepisu art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym przed uznaniem go przez TK za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał stwierdził, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu nie są absolutne i podlegają ustawowemu miarkowaniu. Ustrojodawca, formułując w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo podmiotowe, pozostawił jednocześnie ustawodawcy dużą swobodę regulacyjną, o czym świadczy art. 81 Konstytucji, według którego "praw określonych w (...) art. 66 (...) można dochodzić w granicach określonych w ustawie".
Oznacza to, że ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału, nie był ściśle związany dyrektywami TK co do ustalenia wysokości ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a więc mógł określić wysokość tego świadczenia w sposób mniej korzystny niż wynikałoby to z tego wyroku, jednakże w granicach określonych przywołanymi przez TK przepisami art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu orzeczenia, wydanego w sprawie o sygn. akt [...], Trybunał stwierdził, iż kwestia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Stanowisko w tej materii wpisuje się w akceptowaną przez polski TK doktrynę trybunału jako "ustawodawcy negatywnego", którego kompetencje w zasadzie ograniczają się do orzekania o niekonstytucyjności określonego przepisu.
Trybunał nie stanowi prawa swoimi orzeczeniami, nie wkracza w sferę konstytucyjnych uprawnień organów władzy ustawodawczej, wyznaczoną art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Pełni funkcję prawodawcy pozytywnego jedynie w takim pomocniczym zakresie, w jakim wpływa swoimi orzeczeniami, korygującymi treść ustawy z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, na treść prawa stanowionego przez konstytucyjnego prawodawcę.
Dlatego organy Policji orzekające w sprawie skarżącego prawidłowo zastosowały normy prawne, zawarte w zdaniach drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (korzystających z domniemania zgodności z Konstytucją), w oparciu o wyrok TK dotyczący innej normy prawnej wynikającej z art. 115a u.P. w brzmieniu sprzed tego wyroku. Przepis art. 115a u.P. w uprzednim brzmieniu przewidywał - jako zasadę - ustalanie wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie przelicznika 1/30. Przepisy art. 9 ust. 1 zdanie drugie i trzecie ustawy zmieniającej odwołują się do tego przelicznika jedynie w drodze wyjątku, w ograniczonym zakresie czasowym, obejmującym ekwiwalent za urlop należny za okres przed 6 listopada 2018 r.
Ocena roszczenia o ekwiwalent za niewykorzystane urlopy za okres przed 6 listopada 2018 r., na podstawie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej, oznaczałaby odmowę zastosowania do stanu faktycznego sprawy tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, a także odmowę zastosowania w całości jego zdania drugiego i trzeciego. Sąd, zajmując takie stanowisko, dokonałby w ten sposób tzw. rozproszonej kontroli badania zgodności ustawy z Konstytucją. Takie działania sądów (zwłaszcza sądów pierwszej instancji) budzą poważne wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądów i TK, jak i w piśmiennictwie prawniczym. Wprawdzie skutki rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności ustawy są ograniczone do konkretnej, indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez sąd, niemniej jednak podkreśla się, że kontrola zgodności ustaw z Konstytucją należy do kompetencji Trybunału. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jednak wyjątek od tej zasady, polegający na możliwości pominięcia przez sąd niekonstytucyjnej normy ustawowej w razie tzw. oczywistej niekonstytucyjności tej normy.
Taka oczywista niekonstytucyjność zachodzi wówczas, gdy TK uznał za niekonstytucyjną normę identyczną z tą, która ma być zastosowana przez sąd albo w przypadku powtórzenia przez ustawodawcę normy, która została wcześniej uznana przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją.
W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z powtórzeniem normy niekonstytucyjnej w wąskim zakresie jej zastosowania, jedynie w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed 6 listopada 2018 r. W podstawowym, szerszym zakresie norma uznana za niekonstytucyjną została zmodyfikowana z uwzględnieniem wyroku TK. Pojawia się zatem wątpliwość, czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej może być uznany za oczywiście niekonstytucyjny ze względu na odesłanie do normy uznanej wcześniej przez Trybunał za niekonstytucyjną na zasadzie wyjątku, jedynie do stanów faktycznych sprzed 6 listopada 2018 r.
Wyrazem tych wątpliwości, przemawiających przeciwko odmowie zastosowania przez Sąd art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ze względu na oczywistą jego niekonstytucyjność, jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt [...] o przedstawieniu TK pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. W ww. orzeczeniu Sąd uznał, że nie można mówić o identyczności (tożsamości) regulacji art. 9 ust. 1 specustawy i regulacji zakwestionowanej przez Trybunał. Mamy w tej sytuacji do czynienia z innymi przepisami (normą materialnoprawną i normą intertemporalną), a więc w konsekwencji z odrębnymi normami prawnymi. W stosunku zaś do normy intertemporalnej z art. 9 ust. 1 specustawy Trybunał w wyroku z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], się nie wypowiadał.
Podsumowując, w niniejszej sprawie właściwy organ Policji prawidłowo wypłacił skarżącemu należności z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, na które składały się następujące kwoty: [...] zł netto (z tytułu 40 dni urlopu przysługującego przed 6 listopada 2018 r.; z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień) oraz [...] zł netto (tytułem 36 dni urlopu przysługującego po 6 listopada 2018 r.; z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień). Z uwagi na treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a u.P. wniosek skarżącego z 31 maja 2021 r. nie jest zasadny.
Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek ustawowych, tut. Sąd wskazuje, że zarówno u.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Skoro u.P. nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, to niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) żądanie odsetek przed sądem powszechnym, a zatem w tej kwestii właściwy pozostaje sąd powszechny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...] – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), oddalił skargę.
Zdanie Odrębne
Sędziego WSA Ewy Kwiecińskiej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 79/22
Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 79/22 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, mocą której odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2019 r.
Z tym rozstrzygnięciem nie można się zgodzić, gdyż jest ono konsekwencją niewłaściwego założenia, że normy intertemporalne zawarte w zdaniu drugim i trzecim art. 9 ust. 1 ustawy z dnia14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", mogą stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż oczywista niekonstytucyjność pojawia się, gdy w przeszłości TK orzekał już o normie analogicznej do normy, która ma być zastosowana w sprawie sądowej (tzn. badał ten sam problem konstytucyjny, choć w związku z innym przepisem ustawy). Taka sytuacja może mieć miejsce bądź to w przypadku powtórzenia niekonstytucyjnej normy przez ustawodawcę, bądź to wówczas, gdy w ustawie (tej samej czy innej) funkcjonuje analogiczna norma, która nie była bezpośrednim przedmiotem kontroli TK. Jedną z inspiracji dla sądów administracyjnych przy przyjęciu koncepcji oczywistej niekonstytucyjności było orzecznictwo TK, w którym podaje się, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności normy nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zamieszczonej w innej ustawie. "Wyrok obala bowiem domniemanie konstytucyjności tej normy i choć nie deroguje obecnie obowiązującego przepisu, w którym jest ona zamieszczona, to jednak wymusza nowy sposób interpretowania jego treści".
Obalenie wyrokiem TK domniemania konstytucyjności normy o określonej treści promieniuje zatem na orzecznictwo sądów administracyjnych. Po co bowiem zawieszać postępowanie i pytać TK, skoro sprawa tak naprawdę została już rozstrzygnięta, a norma o określonej treści jest już pozbawiona domniemania konstytucyjności? Jak trafnie zauważa Marcin Wiącek, pytanie prawne do Trybunału niepotrzebnie angażowałoby aparat państwowy w rozstrzygnięcie kwestii oczywistej, a jednocześnie prowadziłoby do zagrożenia realizacji prawa jednostki do uzyskania wiążącego orzeczenia bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji). (tak: Marcin Wiącek "Dialog między sądami administracyjnymi a Trybunałem Konstytucyjnym", ZNSA 2021/1-2/236-248).
Z taką właśnie sytuacją oczywistej niekonstytucyjności mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie podzielam przy tym poglądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, iż w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z powtórzeniem normy niekonstytucyjnej w wąskim zakresie jej zastosowania, jedynie w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed 6 listopada 2018 r. W istocie w rozpatrywanej sprawie norma niekonstytucyjna została zastosowana w odniesieniu do stanów faktycznych, które wystąpiły po dniu 6 listopada 2018 r., a nie wobec stanów faktycznych sprzed tej daty pomimo utraty z tym dniem (tj. z dniem publikacji wyroku TK w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 987, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
A przecież w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym – uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych – nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu. Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów – utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym). (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania, od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, iż jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę – zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy – dwa różne roszczenia (por. np.: wyrok SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).
Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.
W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).
Skoro zatem funkcjonariusz nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 5 listopada 2018 r., to do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym TK z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.
Ponownego podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.
Niezależnie jednak od powyższych uwag, wątpliwości Sądu co do konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, niemającej jednakże – zdaniem tego Sądu – charakteru oczywistej niekonstytucyjności, wskazywałyby na zasadność skorzystania przez Sąd z kompetencji wyrażonej w art. 193 Konstytucji RP, a więc z możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie konstytucyjności ustawy. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest, w mojej ocenie, wobec takich wątpliwości, wadliwe.
Z tych wszystkich powodów uważam, że zdanie odrębne było konieczne i znajduje oparcie w obowiązującym prawie.