Uzasadnienie
Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 Kpa oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 105 § 3 Kpa, w sprawie umorzenia w całości wszczętego w dniu [...] czerwca 2013 r. na wniosek A. B. postępowania administracyjnego nr [...] w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje.
A. B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 1994 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. przyznał A. B. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.
W dniu [...] grudnia 2008 r. A. B. złożył wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008. Wniosek został przesłany w dniu 26 kwietnia 2013 r. przez Komendanta Rejonowego Policji [...] (wraz z oświadczeniami mieszkaniowymi strony za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 i dokumentacją mieszkaniową oraz oświadczeniem mieszkaniowym strony za remont lokalu mieszkalnego za rok 2013) do organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy tj. Komendanta Rejonowego Policji [...]. Organ ten w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty A. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013 i następnie w dniu [...] czerwca 2013 r. wystąpił z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta [...] Policji o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendanta [...] Policji o przyznaniu A. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Komendant Rejonowy Policji [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty wraz z odsetkami równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nieważności wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendanta [...] Policji.
Sprawa nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. została załatwiona ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendanta [...] Policji.
Postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] listopada 2013 r., Komendant Rejonowy Policji [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty wraz z odsetkami równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013 A. B. Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. Komendant Rejonowy Policji [...] zakończył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013.
Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty wraz z odsetkami równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013. Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. zakończył postępowanie administracyjne w tej sprawie i w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 105 § 3 Kpa umorzył w całości wszczęte w dniu [...] czerwca 2013 r. na wniosek A. B. (emeryta policyjnego), postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013.
Od tej decyzji A. B. odwołał się do Komendanta [...] Policji, który decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Komendant [...] Policji wskazał na bezprzedmiotowość niniejszej sprawy, która zgodnie z treścią art. 105 § 3 Kpa, który stanowi o konieczności umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty A. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013. W tej materii organ podkreślił, iż emerytowi policyjnemu nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu (patrz Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013r. sygn. I OPS 9/13).
Podstawą przyznania prawa podmiotowego może być tylko przepis rangi ustawowej. W odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, ani przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ani przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, nie przyznawał emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu.
Jak wynika z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
W przypadku, gdy brak jest elementów podmiotowych i elementów przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w całości, na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Tym samym przy braku wskazanych wyżej elementów, postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego kończy decyzja o umorzeniu postępowania (art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1 Kpa). Wydanie wobec emerytów i rencistów policyjnych w związku ze złożonymi oświadczeniami po dniu 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych o wypłacie w określonej wysokości przedmiotowego świadczenia dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności takich decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.
Polemizując z zarzutami odwołania Komendant [...] Policji wskazał, co następuje:
Z obrotu prawnego została ostatecznie wyeliminowana decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. o przyznaniu A. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, która została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, a nie na mocy zapisów ustawowych. Okoliczność wniesienia przez A. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendanta [...] Policji nie wstrzymuje wykonania tej decyzji. Z przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Organ II instancji nie podziela zarzutu odwołania, że wniosek strony o realizację decyzji K[...]P nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. należało oddalić, a nie umorzyć postępowanie w tym przedmiocie – gdyż wydanie decyzji o odmowie wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu, obejmuje także przypadki, gdy istnieje sprawa indywidualna w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, a nie zostały spełnione przesłanki pozytywnego jej załatwienia. Z uzasadnienia powołanej Uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013r. (sygn. I OPS 9/13), wynika że organy administracji publicznej podejmując czynności wykonania obowiązków wobec jednostki, muszą do dokonania tych czynności mieć umocowanie w przepisach prawa obowiązującego. W razie niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, gdyż nie istnieje sprawa w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz forma jej załatwienia - organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania administracyjnego. Brak wymienionych elementów skutkuje wydaniem przez organ decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości. Taki przypadek występuje w rozpatrywanej sprawie.
A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2014 r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji KRP [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i zasądzenie od K[...]P na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia prawa procesowego, to jest:
art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez sporządzenie sprzecznego wewnętrznie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niewskazanie w ramach rozważań, jaka konkretnie przesłanka miała zdecydować o bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji jego umorzeniu, a zatem niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ umarzając postępowanie;
art. 7 Kpa, przez umorzenie postępowania administracyjnego z powodu rzekomego braku przymiotu strony, choć tylko w ramach toczącego się postępowania można było wyjaśnić, czy skarżącemu faktycznie przysługiwała legitymacja, a po ewentualnym ustaleniu negatywnym co do tej okoliczności powinno nastąpić oddalenie wniosku, a nie umorzenie postępowania;
art. 107 § 1 i §3 w zw. z art. 105 § 1 Kpa przez wydanie decyzji o treści niezgodnej z wymogami tych przepisów, w szczególności w ramach "uzasadnienia prawnego" nie umotywowano przesłanek, które zdecydowały o umorzeniu, w konsekwencji brak skonkretyzowanego uzasadnienia, dlaczego w sprawie niniejszej należało umorzyć postępowanie, zatem nie wyjaśniono, na jakiej zasadzie i w ramach jakiej procedury ustalono, że skarżący nie ma statusu strony, skoro jednocześnie umorzono postępowanie, w ramach którego można byłoby tę okoliczność wyjaśnić;
art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, przez ograniczenie postępowania do kontroli pierwotnej decyzji KGP z dnia [...] września 2013 r., w miejsce kompleksowego ponownego rozpatrzenia sprawy.
Zarzucił także naruszenia prawa materialnego - to jest § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ do dnia dzisiejszego nie wyeliminowano prawomocnie z obrotu prawnego decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2002 r. znak [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, skoro akt ten istnieje, powinien zostać zrealizowany, a powołująca się nań osoba powinna mieć prawa strony, skoro z istnieniem takiego aktu wiążą się prawa podmiotowe, których ochrony adresat tej decyzji się domaga.
W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. i § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie niezwykle istotna jest uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13, która stanowi: "Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego."
Teza tej uchwały jednoznacznie nakazuje, iż w takich jak powyższa sytuacja, konieczne jest umorzenie postępowania o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów ma wyjątkową moc prawną i bezwzględnie musi być realizowana przez organy administracyjne praz sądy i jakakolwiek polemika z treścią tej uchwały jest prawnie bezskuteczna.
W niniejszej sprawie wyraźnie należy podkreślić, iż w sprawie zgłoszonej przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. (rozszerzonym o stosowną dokumentację), o wypłatę mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2013, organ pierwszej instancji – to jest Komendanta Rejonowego Policji [...] wszczął w dniu [...] czerwca 2013 r. stosowne postępowanie administracyjne. W sprawie tej, co wprost wynika z treści uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 9/13), emeryci policyjni nie należą do kręgu osób uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i nadto decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. przyznająca A. B. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia została w trybie art. 156 Kpa wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r.
Zatem w tym materiale sprawy organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, jak w oparciu o przepis art. 105 § 3 Kpa umorzyć wszczęte uprzednio postępowania administracyjne, zaś Komendanta [...] Policji, rozpatrując odwołanie od takiego rozstrzygnięcia, nie mógł go nie zaakceptować.
Przedstawione przez skarżącego zarzuty natury procesowej abstrahują od powyższych okoliczności. Podkreślenia wymaga tu także, iż okoliczność wniesienia przez A. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczna decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendanta [...] Policji, nie wstrzymuje wykonania decyzji Komendanta Głównego Policji. Z przepisu art. 61 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż wniesienie skargi na ostateczne rozstrzygniecie administracyjne nie powoduje automatycznie niemożność wykonania takiego rozstrzygnięcia.
Natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego są oczywiście chybione, albowiem rozporządzenia na które A. B. powołuje się nie obowiązuje w obecnym stanie prawnym, a nadto jak wynika z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie obecnie nieobowiązującego rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ocena prawna wydanych w oparciu o powyższy przepis decyzji, nadających uprawniania emerytom policyjnym do równoważnika pieniężnego z remont lokalu, została nadto w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wykazana w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu objętych skargą decyzji, które mogły by stanowić o ich nieważności albo być przyczyną do ich uchylenia i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.