Uzasadnienie
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23); zwanej dalej k.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.); zwanego dalej rozporządzeniem nr 883/2004, a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1189) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz.
UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., ze zm.); zwanego dalej rozporządzeniem nr 987/2009, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania J.P. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych.
Organ uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie J.P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie udokumentowała żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie J. P. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia strona spełniła na terytorium Niemiec. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 powołanego rozporządzenia, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski.
Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Oznacza to, że bezrobotny aby mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.
Organ zwrócił uwagę, że Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.) przyjęła, że art. 65 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia nr 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 wymienionej powyżej decyzji, do celów ustalenia miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009.
Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.
Zdaniem organu, w świetle kryteriów zawartych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, miejscem zamieszkania J. P. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia były Niemcy i dlatego nie jest dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia, tj. celu wyjazdu do Niemiec ani jego zamiaru. Z tych względów wnioskodawczyni nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, bowiem przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania.
Organ, powołał się w tym względzie na treść oświadczenia J. P. z dnia [...] stycznia 2016 r., z którego wynika, że przed wyjazdem do Niemiec zamieszkiwała w Polsce od 1973 r. Przebywała za granicą od marca 2007 r. do grudnia 2008 r. oraz od października 2009 r. do grudnia 2015 r., tj. przez osiem lat, w tym czasie była w Polsce sześć razy na okresy od pięciu do trzydziestu dni, co świadczy o ciągłości jej pobytu w Niemczech, gdyż przyjazdy do kraju były sporadyczne i okazjonalne. Była zatrudniona w Niemczech na podstawie jednej umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, która trwała przez sześć lat, co dowodzi, że jej praca miała charakter stały. Przebywając za granicą nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miała w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych. Nie prowadziła także jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym ani w Polsce, ani w Niemczech. Przekazywała środki finansowe na utrzymanie matki zamieszkującej w Polsce. Ponadto oświadczyła, że jest panną, a podczas pobytu za granicą mieszkała w jednym mieszkaniu należącym do jej pracodawcy.
Zaznaczył, że państwem, w którym strona powinna ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych po ostatnim zatrudnieniu i opłacaniu składek ubezpieczeniowych w Niemczech były Niemcy. Wyjaśnił, że Unia Europejska nie ma jednego wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, a przepisy rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009 zawierają jedynie reguły dotyczące koordynacji systemów poszczególnych państw. Zwrócił także uwagę na fakt, że żaden z przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009 nie stanowi, że w przypadku nieubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w jednym państwie członkowskim bezrobotny ma bezwarunkowe prawo do otrzymania zasiłku od instytucji innego państwa członkowskiego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.P. zakwestionowała zaskarżoną decyzję, wnosząc o jej uchylenie.
Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca podkreśliła, że przez cały okres pobytu za granicą utrzymywała codzienny kontakt z matką, a jej miejscem stałego zameldowania pozostawał M.. Wskazała, że obecnie jest bezrobotna, szuka pracy i jest pozbawiona zasiłku dla bezrobotnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zagadnienie uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni.
W rozpatrywanej sprawie J. P. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia skarżąca spełniła na terytorium Niemiec. W związku z powyższym zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) okresy jej pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych.
Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.
Należy zaznaczyć, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004) musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.
Kwestia interpretacji art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 jest szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia.
Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia nr 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia.
W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa.
W świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego, w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe (vide: wyrok ETS z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie [...], C-76/76).
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego J.P. przebywała na terytorium Niemiec od marca 2007 r. do grudnia 2008 r. oraz od października 2009 r. do grudnia 2015 r., czyli przez osiem lat, zamieszkując w mieszkaniu należącym do jej pracodawcy. Przez cały czas pobytu w Niemczech w latach 2009-2015 była zatrudniona na podstawie jednej umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony i trwającej sześć lat. W tym czasie przyjeżdżała do Polski okazjonalnie. Podczas pobytu za granicą była zameldowana na pobyt stały w Polsce i nie podlegała obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie była w Polsce uważana za rezydenta dla celów podatkowych. Nie prowadziła także działalności o charakterze niezarobkowym ani w Niemczech ani w Polsce.
W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu, że posiadane w danym kraju miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 3199/02, (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że w ramach postępowania administracyjnego "organ winien szczegółowo rozważyć wszystkie okoliczności związane z zamieszkiwaniem i nie utożsamiać zamieszkiwania z zameldowaniem". W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano natomiast, że "o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić (...) wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej."
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że miejscem zamieszkania J. P. w okresie jej pracy za granicą były Niemcy. Powyższe ustalenia wynikają z okoliczności wykonywania stałej pracy w tym kraju, posiadania tam miejsca zamieszkania na czas wykonywania pracy oraz braku w czasie tego pobytu związku faktycznego z Polską, pojmowanego zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009. Tak więc sytuacja mieszkaniowa skarżącej w Niemczech była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce.
Skarżąca eksponowała cele, dla których podjęła się wykonywania pracy w Niemczech, wskazując, że nie miała zamiaru zamieszkać tam na stałe, a powodem jej wyjazdu był wyłącznie cel zarobkowy. Przepisy unijne argumentację taką uznają za drugorzędną, bowiem decydują tu kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, tj. czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, sytuacja osobista, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych.
W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 dopiero w przypadku, gdy kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 – tzw. kryteria obiektywne – nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa, tzw. kryteria subiektywne. Oznacza to, że kryteria subiektywne mają charakter uzupełniający wobec kryteriów obiektywnych. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 należało jednoznacznie stwierdzić, że J.P. podczas pracy w Niemczech zamieszkiwała w tym państwie.
Podkreślić należy, że kryterium sytuacji mieszkaniowej jest jednym z wielu obiektywnych kryteriów ustalania miejsca zamieszkania wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, a sytuacja mieszkaniowa nie może być utożsamiana z miejscem zamieszkania, które wynika z wszystkich elementów określonych w tym przepisie. W ocenie Sądu Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zasadnie zatem wskazał w zaskarżonej decyzji, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia miejscem zwykłego zamieszkania J. P. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia były Niemcy. Powyższe stanowisko potwierdza ETS w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie C-255/13 (punkt 46 uzasadnienia), w którym stwierdzono, że art. 11 rozporządzenia nr 987/2009 nie przewiduje hierarchii między różnymi okolicznościami wymienionymi w ust. 1 tego przepisu, tj. tzw. kryteriami obiektywnymi.
Z łącznej analizy punktów 46 i 54 uzasadnienia orzeczenia wynika, że dla oceny miejsca zamieszkania należy wziąć pod uwagę wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, a także okoliczności subiektywne, czyli wolę stronę, przy czym może być ona uwzględniona wyłącznie w oparciu o art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia.
Podzielić należy także stanowisko organu odwoławczego, że żaden z przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009 nie stanowi, że w przypadku nieubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w jednym państwie członkowskim, bezrobotny ma bezwarunkowe prawo do otrzymania zasiłku od instytucji innego państwa członkowskiego. Skoro zatem J. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. Filia w M. jako bezrobotna to należy uznać, że postanowiła ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych w Polsce i w tej sytuacji postępowanie w przedmiotowej sprawie mogło być prowadzone wyłącznie w oparciu o przepisy prawa europejskiego i ustawodawstwa polskiego.
W konsekwencji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wydając zaskarżoną decyzję, zasadnie odmówił skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a ze względu na spełnienie kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1, nie było potrzeby odwoływania się do kryteriów subiektywnych (art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.