Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 813/22

Uzasadnienie

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] marca 2022 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] o odmowie przyznania B. P. (dalej: "Skarżąca") świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ zaznaczył, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej "ustawą emerytalną" jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

1. - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
2. - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
3. - nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie świadczenia wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych.

Zdaniem organu po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których Skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżąca nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 47 lat. Na przestrzeni 50 lat życia udowodniła 23 lata, 5 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.

Organ nie zakwestionował udokumentowania przez Skarżącą odpowiedniego do wieku stażu ubezpieczeniowego. Jednakże, wystąpienie tej okoliczności nie wystarczyło do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem zdaniem organu, aby przyznać przedmiotowe świadczenie, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

Organ zaznaczył, iż w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – Skarżąca udowodniła 2 lata, 6 miesięcy i 1 dzień tych okresów.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje krótki okres, usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. W okresie od 29 czerwca 2011 r. do 8 marca 2016 r. Skarżąca nie wykonywała pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Wprawdzie przepis art 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, o jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych.

Organ zaznaczył, że we wskazanej przerwie wobec Skarżącej nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została ustalona u Skarżącej orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2021 r. – dopiero od [...] marca 2019 r. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli Skarżącej, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.

Do wniosku o świadczenie w drodze wyjątku zostało dołączone zaświadczenie z urzędu pracy o rejestracji Skarżącej jako osoby bezrobotnej. Natomiast nie przedstawiono dowodów, które potwierdziłyby, że Skarżąca podejmowała z własnej inicjatywy działania w celu znalezienia pracy.

Fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności danej osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu poszukiwania pracy jako przerwy w zatrudnieniu spowodowanej okolicznościami szczególnymi, niezależnymi od woli tej osoby i niemożliwymi do przezwyciężenia pomimo dołożenia znacznego wysiłku.

Ponadto organ wyjaśnił, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Nie jest to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wybór i dokonując takiego wyboru, powinna ona liczyć się z jego konsekwencjami. Zauważyć należy bowiem, że niezależnie od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy. Opieka nad dziećmi mogła ograniczać, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania przez Skarżącą zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Organ zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. Z akt sprawy wynika, że dochód trzyosobowej rodziny Skarżącej stanowi dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej małżonka w wysokości 6843,11 zł (średnia z 3 ostatnich miesięcy). Dochód przypadający na jednego członka rodziny w wysokości 2281,03 zł nie pozwalał stwierdzić, że Skarżąca pozostała bez niezbędnych środków utrzymania.

Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" – jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku – nie jest zdefiniowane w ustawie emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi 1338,44 zł brutto.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Dodatkowo zaznaczył, iż ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami.

W związku z powyższym organ po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie nie przyznał Skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sprostował oczywiste omyłki, zawarte na 3 stronie uzasadnienia decyzji własnej z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], w ten sposób, że:

1. 1. w wierszu 5 wyrażenie w brzmieniu "6843,11 zł" otrzymuje brzmienie "2281,03 zł",
2. 2. w wierszu 7 wyrażenie "w wysokości 2281,03 zł" otrzymuje brzmienie "wynosi 760,34 zł",
3. 3. w wierszu 7 wykreśla się zdanie w brzmieniu "nie pozwala stwierdzić, że pozostaje Pani bez niezbędnych środków utrzymania",
4. 4. w wierszach 19-21 wykreśla się zdanie w brzmieniu "Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich Pani potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych do podstawowych".

Pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr: [...], zarzucając jej:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 § 1, art.80, art. 7 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy podjętej w dniu [...] grudnia 2021 r. decyzji wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym okoliczności dotyczących sytuacji Skarżącej, co miało wpływ na wynik postępowania;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę Skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku: jak niepozostawanie bez niezbędnych środków utrzymania, czy brak szczególnych okoliczności, co miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy Skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, a przyjęty przez organ dochód jest dochodem całej rodziny, nie pojedynczego jej członka, oraz w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] czerwca 2016 r. istniały szczególne okoliczności dotyczące braku okresu ubezpieczenia.

W uzasadnieniu stwierdziła, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w skarżonej decyzji wskazał, iż w sprawie z wniosku Skarżącej nie stwierdzone zostały szczególne okoliczności, na skutek których nie nabyła ona uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżąca podniosła, że w okresie od [...] września 2010 r. do [...] grudnia 2012 r. oraz od [...] lutego 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Ponadto wskazała, że legitymuje się okresami składkowymi i nieskładkowymi w wymiarze 23 lat, 5 miesięcy i 24 dni.

Dodatkowo Skarżąca zaznaczyła, że organ błędnie przyjął, iż kwota 6842,83 zł stanowi średni dochód z ostatnich trzech miesięcy. Powyższa kwota jest sumą dochodów z trzech miesięcy. Tym samym miesięczny dochód na członka rodziny wynosi 760,30 zł (2280,90 zł dzielone na 3 osoby) a nie jak wskazuje organ 2281,03 zł. Kryterium dochodowe winno bowiem być ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca. Porównując zatem kwotę 760,30 zł ze wskazanym w skarżonej decyzji kryterium, czyli na tle najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi 1338,44 zł brutto, nie można w żaden sposób zgodzić się z twierdzeniami organu, iż dochód uzyskiwany przez jednego członka rodziny (760,30 zł) nie pozwala stwierdzić, że Skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej.

Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest więc związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyczyną odmowy przyznania A. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku Skarżącej niespełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabyła ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

Zdaniem Sądu ustalenie to zostało dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności.

Organ z jednej strony nie kwestionował faktu, iż Skarżąca udokumentowała odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy wynoszący 23 lata 5 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych, z drugiej strony jednak uznał, iż nie została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności" z powodu przerwy w stażu ubezpieczeniowym w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] marca 2016 r.

Prezes ZUS natomiast całkowicie pominął istotną – w ocenie Sądu – okoliczność świadczenia przez Skarżącą pracy zarówno w chwili rozpoznania choroby nowotworowej w październiku 2016 r., jak i pozostawania w ubezpieczeniu w okresie leczenia tej choroby, a w szczególności fakt świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2020 r. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż Skarżąca zachorowała na chorobę nowotworową w 2016 r., będąc w wieku 45 lat, i została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] marca 2019 r., a więc w chwili gdy pozostawała w zatrudnieniu. Pomimo zatem choroby nowotworowej Skarżąca podjęła kroki w celu wypracownia niezbędnego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym – stażu ubezpieczeniowego.

Stosunkowo młody wiek ubezpieczonej w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy w połączeniu z trudnościami w znalezieniu pracy, a także postęp choroby mógłby być przyczyną tego, iż Skarżąca nie zdołała wypracować niezbędnego stażu ubezpieczeniowego. Okoliczności te winny być brane przez organ pod uwagę przy ponownej ocenie przyczyn niespełnienia przez A. P. warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę.

W związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy swojej wcześniejszej decyzji dotkniętej wymienionymi wadami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.