Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 82/20

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. R.B. (zwany dalej: "Skarżącym"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018r., poz. 2102), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (zwany dalej: "KWP") wnioskiem z [...] listopada 2018r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby z Policji.
3. 2. KWP decyzją z [...] września 2019 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2012 – 2017. W podstawie prawnej powołując m.in. na art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2019r., poz. 161 ze zm., zwana dalej: "u.P.").

Zdaniem KWP ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części art. 115a u.P. - w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak w innych służbach mundurowych. Ww. wyrok jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Z ww. wyroku wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Orzeczenie TK nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym - nie zastępuje ustawodawcy. Nie określa więc wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Zdaniem KWP powyższe oznacza, że norma z art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nie może zostać zrealizowana wobec strony w sposób inny, niż wykonano to w 2017r. - przez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja u.P., konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

1. 3. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia KWP, zwracając uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 115a u.P., a jedynie jego część określającą sposób obliczania ekwiwalentu. W systemie prawnym pozostała regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i art. 115a u.P. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Oznacza to, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015r. poz. 90). Organ policyjny posiada dane o pobieranym przez funkcjonariusza wynagrodzeniu w danym roku kalendarzowym. Wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych należy ustalić nie mogą uniemożliwiać realizacji prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, zagwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Należytą realizacją tego prawa nie jest dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Organ winien wyliczyć i wypłacić część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na mocy art. 115a u.P., interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.
2. 4. Komendant Główny Policji (zwany dalej: "KGP") decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję KWP.

KGP w uzasadnieniu wskazał, że policjant zwalniany ze służby, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na mocy art. 33 ust. 3 u.P. Sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który do 5 listopada 2018r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

KGP zgodził się z KWP, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę art. 115a u.P. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń).

Istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

KGP, powołując się na wyrok NSA z 6 marca 2015r. sygn. akt II OSK 2050/13 stwierdził, że nie jest jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynność materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności, czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty ww. ekwiwalentu w innej niż dotychczasowa wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż przez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.

1. 5. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2019r. wniósł o uchylenie ww. decyzji KGP i KWP oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz dokonanie oceny prawnej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ, z uwagi na naruszenie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. - przez niewywiązanie się przez KGP z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu Skarżącego przy rozpatrywaniu sprawy przez nieuwzględnienie sytuacji Skarżącego, który działał w zaufaniu do organów;
3. b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez jego zastosowanie przez KGP i utrzymanie w mocy decyzji KWP, gdy istniały podstawy faktyczne i prawne do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;
4. c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię w zakresie związania ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co spowodowało pozbawienie Skarżącego należnych mu z mocy prawa i Konstytucji RP świadczeń publicznoprawnych w postaci wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;
5. d) art. 115a u.P. - przez błędną wykładnię w zakresie uznania, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a w konsekwencji nieuzasadnione stanowisko, że dopiero nowelizacja u.P. może dać podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia Skarżącemu należnego mu wyrównania.

Skarżący stwierdził, że skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata mocy obowiązującej art. 115a u.P. od 6 listopada 2018r. (data publikacji wyroku w dzienniku urzędowym) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować jego treść, zgodnie z ww. orzeczeniem. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i art. 115a u.P. wyinterpretował normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a u.P., dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Organy winny wyliczyć i wypłacić część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.P., interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

1. 6. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
2. 7. Skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r. podtrzymał zarzuty skargi.
3. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. 2. W sprawie spór w istocie dotyczy skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, w myśl którego uznano art. 115a u.P., w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
3. 3. Sąd w związku z tym wskazuje, że w sprawie należało, na co wielokrotnie zwracały uwagę składy orzekające Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak również Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargi kasacyjne od wyroków wydawanych przez Sądy pierwszej instancji (por. np. wyroki NSA z: 15 lica 2020r. sygn. akt I OSK 2928/19, 10 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3287/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl) odpowiedzieć na pytanie: czy w obecnym stanie prawnym (po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego) - przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. np. 1/22, (ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej) - można wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą Skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć.

Sąd stwierdza, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją RP, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu.

W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora.

W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakiejś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności.

Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją RP, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (por. wyrok TK z 9 czerwca 2003 sygn. akt SK 12/03).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 2844/19 przyjął, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania" (dostępny na www.nsa.gov.pl). W tym wypadku – u.P. i k.p.a., których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 28 czerwca 2010r. sygn. akt II GPS 1/10 wskazał, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym.

Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie podkreślał zaś, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki: 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru.

W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki TK z: 11 czerwca 2002r. sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; 9 czerwca 2003r. sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; 27 października 2004r. sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa.

Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji RP).

4. Sąd w związku z tym stwierdza, że skoro ustawodawca nie podjął, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3037/19 i z 10 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 3287/19 w sprawach, które - podobnie jak niniejsza - dotyczyły ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 20 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP (uznającego Konstytucję RP za najwyższe prawo RP) oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i art. 6 k.p.a. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17).

5. Sąd, analizując skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 w ujęciu czasowym, wskazuje ponadto, że problematyka związana z pytaniem, jaki wpływ ma ww. orzeczenie na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP, należy do najtrudniejszych i budzących największe spory. Prezentowane były w tym zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. Wyrok TK w konsekwencji zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się konsekwencje tego stanu, to jednak oddziaływują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori - sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia TK (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa TK wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN 6 stycznia 2003r. https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a u.P. wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a u.P. zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Sąd podziela w związku z tym zapatrywanie Skarżącego, co do tego, że w obecnym stanie prawnym organ, kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego zawartym w ww. orzeczeniu może "wyliczyć" ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny byłemu funkcjonariuszowi. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia podniósł m.in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, (substytut urlopu) ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby.

Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Z przytoczonej treści uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 wynika więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Prowadzi to do wniosku, że liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez Skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego, zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy liczbę należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego, przysługującego Skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Sąd podkreśla, mając na względzie ten sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, że całkowite wyliczenie należnego Skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje bowiem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ policyjny.

Sąd zwraca uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a u.P., w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a u.P. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym organy Policji przy stosowaniu art. 115a u.P., dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

6. Zdaniem Sąd powyższe rozważania powadzą do wniosku, że zaskarżoną decyzję KGP i utrzymaną nią w mocy decyzja KWP wydano z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") podlegają one uchyleniu. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.