Uzasadnienie
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku K. K. z [..] lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o dyplomie nadającym tytuł/kwalifikacje magistra, uzyskanym w [...] N., uzupełnionego pismem z [...] maja 2014 r., zawierającym żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego ukończenie studiów wyższych drugiego stopnia, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2014 r., którym odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię.
Jako podstawę prawną odmowy organ podał art. 219 oraz art. 144 k.p.a. w związku z art. 191a ust. 1 i 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.).
W motywach uzasadnienia organ wskazał, że przedłożone przez wnioskodawczynię dowody i dokumenty poświadczają ukończenie przez K. K. studiów na poziomie pierwszego stopnia zgodnie z art. 191a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 191a ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie potwierdzają zaś posiadania wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia w Polsce. Organ stwierdził, że nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia o ukończeniu przez K. K. studiów na poziomie drugiego stopnia, albowiem dyplomy uzyskane przez wnioskodawczynię w wyniku kształcenia ukończonego za granicą tj. dyplom z 2013 r., nadający tytuł [...] (LL.M.), wydany przez [...] B. oraz dyplom z 2013 r., nadający tytuł [...] and [...], wydany przez [...], stanowiące tzw. podwójny dyplom (double degree, dual award), poświadczają ukończenie studiów wyższych pierwszego stopnia prowadzonych wspólnie przez ww. uczelnie: brytyjską oraz niemiecką i potwierdzają posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia w Polsce, zgodnie z art. 191a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 191a ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie że zostało wydane z naruszeniem prawa, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, orzeczenia co do istoty i wydanie zaświadczenia żądanej treści oraz zasądzenie kosztów postępowania, pełnomocnik skarżącej zarzucił:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
- - art. 191a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym;
- b) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie dyspozycji art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż organ pominął, że w przypadku skarżącej zastosowanie znajduje umowa bilateralna między RP a [...] N. o uznaniu ekwiwalencji w szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1998 r. Nr 92, poz. 584). Wywodziła, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winna znaleźć Konwencja Paryska z 1972 r.
Wskazywała też, że zgodnie z art. 164a ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, dyplom studiów magisterskich II-go stopnia wymaga uzyskania co najmniej 120 punktów i skarżąca przekroczyła ten limit, co oznacza że spełniła ustawowe wymagania uzyskania dyplomu ukończenia studiów magisterskich II-go stopnia.
W skardze podniesiono również, że nie zachodzi konieczność nostryfikacji uzyskanych przez skarżącą dyplomów, bowiem przedłożone przez skarżącą dyplomy potwierdzają uzyskanie przez nią wykształcenia II-go stopnia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Organ podkreślił, że przywołana w skardze umowa między Rządem RP a [...] N. o uznaniu ekwiwalencji (...) reguluje kwestie związane z uznaniem okresów studiów do celu dalszego kształcenia w drugim państwie. Nie przewiduje zaś możliwości stwierdzenia równoważności dyplomów uzyskanych w jednym państwie z odpowiednimi dyplomami drugiego państwa. Oznacza to, że równoważność dyplomu można stwierdzić wyłącznie w drodze nostryfikacji. Odnosząc się do ilości liczby punków uzyskanych przez skarżącą w toku studiów na zagranicznej uczelni, organ wskazał, że przepis art. 191a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie odnosi się do uznania zagranicznego dyplomu w zależności od uzyskanych punktów w toku studiów zagranicznych.
Podkreślił, że przeprowadził postępowanie w zakresie do jakiego uprawniał go art. 218 k.p.a., zaś przeprowadzenie dalszych dowodów wskazanych w skardze wykraczałoby poza zakres postępowania zaświadczeniowego i wkraczałoby w zakres postępowania nostryfikacyjnego, tj. postępowania, do prowadzenia którego Minister Szkolnictwa Wyższego nie jest uprawniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie zaświadczeniowym, tj. art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póżn. zm.).
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jest on obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując żadnymi ewidencjami czy rejestrami. Jednakże postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może służyć regulowaniu stanu prawnego, czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów.
Podkreślić należy, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem prawnokształtującym.
Stosownie do treści art. 191a ust. 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.), w przypadku wątpliwości dotyczących właściwości dyplomu lub statusu uczelni zagranicznej, o których mowa w ust. 1-5, na wniosek zainteresowanego podmiotu minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego lub upoważniony przez niego podmiot wydają w tym przedmiocie opinię lub zaświadczenie. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z tym że termin, o którym mowa w art. 217 § 3 tej ustawy, wynosi dwadzieścia jeden dni.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o ukończeniu studiów zagranicznych na poziomie II-go stopnia. Organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego twierdził, że przedłożone dowody uzasadniają wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że skarżąca ukończyła studia na poziomie I-go stopnia.
W istocie pomiędzy skarżącą a organem powstał spór prawny, co do oceny prawnej charakteru ukończonych przez skarżącą studiów zagranicznych.
Wydaje się, że postępowanie zaświadczeniowe, w którym z natury rzeczy nie rozstrzyga się sprawy co do istoty, a jedynie potwierdza fakty lub stan prawny, nie może stanowić instrumentu prawnego do de facto ustalenia prawa, iż ukończyła studia zagraniczne na poziomie II-go stopnia.
Ustalenie prawa przewiduje art. 189 Kodeksu postepowania cywilnego i konstrukcja ta zezwala na ukształtowanie prawa. Ustalenie prawa na podstawie art. 189 k.p.c. jest instrumentem prawnym odmiennym niż potwierdzenie stanu prawnego, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Zauważyć należy, iż postępowanie zaświadczeniowe odnosi się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru. Postępowanie wyjaśniające w trybie zaświadczeniowym nie obejmuje co do zasady danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, z uwagi na ograniczenie ram postępowania dowodowego. W postępowaniu zaświadczeniowym nie może zatem dojść do ustalenia prawa. Może natomiast dojść do potwierdzenia stanu prawnego, jeżeli wynika on z rejestru, ewidencji, zbioru.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż uzyskany przez skarżącą za granicą dyplom z 2013 r., nadający tytuł [...] (LL.M.), wydany przez [...] B. oraz dyplom z 2013 r., nadający tytuł [...] and [...], wydany przez [...] L., stanowiące tzw. podwójny dyplom (double degree, dual award), poświadczają ukończenie studiów wyższych pierwszego stopnia prowadzonych wspólnie przez ww. uczelnie: brytyjską oraz niemiecką i potwierdzają posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia w Polsce, zgodnie z art. 191a ust. 1 pkt 1, w związku z art. 191a ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.
Sporne jest natomiast, czy studia te są studiami drugiego stopnia.
Zgodnie z art. 191a ust. 7 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, dyplom ukończenia studiów wyższych lub tytuł zawodowy uzyskany za granicą mogą zostać uznane za równoważne odpowiedniemu polskiemu dyplomowi i tytułowi zawodowemu na podstawie umowy międzynarodowej określającej równoważność, a w przypadku jej braku - w drodze nostryfikacji.
Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o uznaniu ekwiwalencji w szkolnictwie wyższym, sporządzona w W. 23 lipca 1997 r. reguluje kwestie związane z uznaniem okresów studiów/ dyplomów do celu dalszego kształcenia w drugim państwie - Stronie. Umowa ta nie przewiduje możliwości stwierdzania równoważności dyplomów uzyskanych w jednym państwie - Stronie z odpowiednimi dyplomami drugiego państwa - Strony. Nadto umowa ta nie ma zastosowania do dyplomu uczelni brytyjskiej, ponieważ [...] nie jest stroną tej umowy.
Zgodnie z art. 191a ust. 2 cytowanej ustawy, przepis ust. 1 tego artykułu stosuje się odpowiednio do dyplomów potwierdzających ukończenie studiów wyższych prowadzonych wspólnie przez uczelnie działające w systemach szkolnictwa wyższego państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Art. 191a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera przepisów mówiących o uznaniu zagranicznego dyplomu za dokument potwierdzający w Polsce określony poziom wykształcenia, w zależności od uzyskania w toku studiów w zagranicznej uczelni określonej liczby punktów kredytowych.
Brak jest zatem podstaw uznania zagranicznego dyplomu w Polsce w oparciu o kryterium uzyskania w toku studiów określonej liczby punktów.
W myśl art. 191a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym dyplom wydany przez uprawnioną uczelnię działającą w systemie szkolnictwa wyższego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia - potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia.
Zgodnie z art. 191a ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do dyplomów potwierdzających ukończenie studiów wyższych prowadzonych wspólnie przez uczelnie działające w systemach szkolnictwa wyższego państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści organ prawidłowo zatem uznał, że dyplom skarżącej, który nadał jej tytuł [...] (LL.M.), wydany przez [...] B., po ukończeniu kształcenia odbywanego w ramach trzeciego roku czteroletnich studiów pierwszego stopnia, nie potwierdza ukończenia studiów wyższych drugiego stopnia. W konsekwencji nie potwierdza posiadania wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia w Polsce. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie została spełniona dyspozycja art. 191a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.
Zgodzić należy się też z oceną organu, iż przeprowadzanie dowodów wskazanych w skardze wykraczałoby poza zakres postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia i wkraczałoby w zakres postępowania nostryfikacyjnego, tj. postępowania, do prowadzenia którego Minister nie jest uprawniony. Zauważyć należy, iż to w postępowaniu nostryfikacyjnym rada jednostki dokonuje porównania programu studiów, efektów kształcenia, nadanych uprawnień i czasu trwania studiów na podstawie dyplomu uzyskanego za granicą i dokumentów pozwalających ocenić przebieg i czas trwania studiów (suplement do dyplomu, wykaz przedmiotów i ocen, indeks lub inny dokument) - § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą (Dz. U. Nr 196, poz. 1168).
Reasumując, prawidłowo - zdaniem Sądu - organ przyjął, iż w postępowaniu zaświadczeniowym w realiach rozpoznawanej sprawy ocenie podlegał status ukończonych uczelni i właściwości dyplomu (art. 191a ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym) i to w zakresie niewkraczającym w porównywanie i ocenę dokumentów. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych.
Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Postępowania zaświadczeniowe, w których powstają wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia i podjęcia decyzji muszą zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Organ w tym postępowaniu nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania żadnej sprawy. Zaświadczenie jest tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy organu w zakresie wynikającym z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu, trybem właściwym w przedmiotowej sprawie jest tryb określony w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą (Dz. U. z 2011 r. Nr 196, poz. 1168). Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 191a ust. 8 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.