Uzasadnienie
Decyzją nr [...] Dyrektor Filharmonii Narodowej w [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej "u.d.i.p.", oraz art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1983) po rozpatrzeniu wniosku K. R. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wysokości wynagrodzenia brutto dyrektora artystycznego Filharmonii Narodowej w [...] – A. B. za wrzesień i październik 2019 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pismem złożonym w formie elektronicznej z dnia [...] listopada 2019 r. K. R. wystąpił do Filharmonii Narodowej w [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwoty wynagrodzenia brutto dyrektora artystycznego tej instytucji za wrzesień i październik 2019 r.
Organ uznał, iż udostępnienie żądanej informacji nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności A. B. – dyrektora artystycznego Filharmonii Narodowej w [...]. W ocenie organu dyrektor artystyczny Filharmonii Narodowej w [...] nie jest osobą zarządzającą podmiotem publicznym, a zatem nie pełni funkcji publicznych. Korzysta on w pełni z ochrony prawa do prywatności w zakresie swojego wynagrodzenia. Dyrektor Filharmonii Narodowej w [...] podkreślił, iż tajemnica w zakresie warunków zatrudnienia A. B. została również zagwarantowana w zawartej z nim przez Filharmonię Narodową umowie.
Skargę na powyżej opisaną decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. R. reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podkreślił, iż jego zdaniem, dyrektor artystyczny Filharmonii Narodowej w [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną, ponieważ jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi i nie wykonuje jedynie czynności usługowych – co wynika z samej nazwy zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby co do informacji związanych z pełnieniem tej funkcji jest w tym przypadku wyłączone. Wnioskodawca w niniejszej sprawie żąda udostępnienia informacji publicznej na temat dysponowania majątkiem publicznym przez państwową instytucję kultury.
W kontekście zarzutu tajności warunków zatrudnienia dyrektora artystycznego państwowej instytucji kultury na mocy zawartej z nim umowy, skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś regulacje umowne nie mogą być sprzeczne z ustawą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Dyrektora Filharmonii Narodowej w [...] odmawiającą skarżącemu K. R. udostępnienia informacji w zakresie wysokości wypłaconego wynagrodzenia brutto dyrektora artystycznego tej instytucji – A. B. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p.
Filharmonia Narodowa w [...] działa bowiem na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 194) jako państwowa instytucja kultury i z dniem 1 stycznia 2012 r. stała się państwową instytucją artystyczną. Nadto Filharmonia Narodowa w [...] działa w oparciu o Statut nadany na mocy zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie zmiany statusu Filharmonii Narodowej w [...] na państwową instytucję artystyczną oraz nadanie Statutu (Dz. Urz. MKiDN z 5 grudnia 2012 r., poz. 70), zmieniony następnie zarządzeniem tego samego organu z dnia 24 lipca 2013 r. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż adresat wniosku wykonuje zadania publiczne oraz że dysponuje majątkiem publicznym.
Przedmiotem żądanej informacji jest wynagrodzenie brutto dyrektora artystycznego Filharmonii Narodowej w [...] za wrzesień i październik 2019 r. Nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, wynagrodzenie stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego wymagało odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia żądanej informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).
Art. 115 § 13 Kodeksu karnego zawiera wyliczenie osób będących funkcjonariuszami publicznymi, lecz ma on charakter wyłącznie podstawowy i niewyczerpujący. W doktrynie prawa za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz", Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, "Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa", CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Pogląd ten w orzecznictwie NSA i SN odnosi się np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 650/14; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5 i dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych.
Przedmiotową kwestię wyjaśniono także w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Jak stwierdził NSA, użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Przedstawiona wykładnia odpowiada także intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego koniecznym staje się rozważenie, czy zastępca dyrektora do spraw artystycznych – dyrektor artystyczny Filharmonii Narodowej w [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną.
W ocenie Sądu zastępca dyrektora Filharmonii Narodowej w [...] do spraw artystycznych – dyrektor artystyczny jest osobą, która pełni funkcję publiczną. Paragraf 7 ust. 2 Statutu Filharmonii Narodowej w [...] nadanego zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. MKiDN z 5 grudnia 2012 r. poz.
70) stanowi, iż Filharmonią Narodową kieruje jej Dyrektor przy pomocy zastępcy dyrektora. Pan A. B., jak wynika z odpisu skróconego z rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 lutego 2020 r., zamieszczonego na stronie BiP Filharmonii Narodowej, piastuje stanowisko zastępcy dyrektora Filharmonii Narodowej w [...].
Stanowisko zajmowane przez pana A. B., tj. stanowisko zastępcy dyrektora Filharmonii Narodowej w [...] do spraw artystycznych – dyrektora artystycznego jest zatem, wbrew ocenie organu wyrażonej w zaskarżonej decyzji, stanowiskiem związanym z pełnieniem funkcji publicznej. Zastępca dyrektora to bowiem jedyny wymieniony w Statucie podmiot, poza Dyrektorem Filharmonii Narodowej, który uczestniczy w procesie kierowania tą państwową instytucją artystyczną. Ma on zatem wpływ na kształtowanie spraw publicznych w państwowej instytucji kultury. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, iż do zadań Filharmonii Narodowej w [...] należą takie sprawy, jak: kultywowanie i rozwijanie tradycji muzyki polskiej, ukazywanie bogactwa światowej spuścizny muzycznej, krzewienie współczesnej twórczości muzycznej i upowszechnianie kultury muzycznej w kraju i poza jego granicami, a także dążenie do osiągnięcia najwyższego poziomu działalności artystycznej oraz dbałość o reprezentatywność programów muzycznych (§ 4 Statutu).
Na realizację tych zadań publicznych dyrektor artystyczny Filharmonii Narodowej w [...] ma wpływ poprzez organizowanie działalności artystycznej, udział w projektach artystycznych, opracowywanie repertuaru, decydowanie o obsadzie personalnej zespołów artystycznych i zapewnienie członkom zespołów warunków rozwoju artystycznego, jak wynika z § 4 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Filharmonii Narodowej w [...].
W świetle powyższego uznać należy, iż organ błędnie ocenił istnienie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie istniały podstawy do ograniczenia żądanej informacji, wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy w zakresie praw do prywatności.
W konsekwencji Sąd uznał, że orzekający organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji zawartych w jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor Filharmonii Narodowej w [...] uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i w sytuacji niestwierdzenia innych przeszkód prawnych niż wskazane w zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięte przez Sąd, udzieli skarżącemu informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia brutto zastępcy dyrektora Filharmonii Narodowej w [...] do spraw artystycznych – dyrektora artystycznego za wrzesień i październik 2019 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.