Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 857/15

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. skarżący A. G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o wydanie zaświadczenia o okresach jego służby w Policji w latach 1994 – 2011, za które przysługuje mu prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w przywołanych przez policjanta przepisach. Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, a także wniósł – w przypadku odmowy pozytywnego rozpoznania wniosku – o wydanie stosownego postanowienia w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku.

[...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zwrócił się do skarżącego z wezwaniem wskazania interesu prawnego do wydania żądanego zaświadczenia, podania konkretnej podstawy prawnej, w oparciu o którą zaświadczenie ma być wydane oraz wskazania konkretnych okresów służby, które mają być poddane analizie.

W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, że zaświadczenie ma na celu zgromadzenie dokumentów urzędowych, których treść przełoży się bezpośrednio na jego oczywisty interes prawny pod postacią doliczenia wskaźników procentowych i podwyższenia świadczenia emerytalnego, określonego pierwotnie decyzją Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] grudnia 2011 r. Jako konkretną podstawę swojego żądania wskazał § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Wskazał ponadto, że żąda wydania zaświadczenia za służbę pełnioną w latach 1995 – 2011.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zwrócono się do Komendanta [...] Policji o spowodowanie analizy dokumentów znajdujących się w posiadaniu Komendy [...] Policji potwierdzających, czy skarżący pełniąc służbę kandydacką w Oddziale Prewencji Policji w W. w okresie od dnia 4 października 1994 r. do dnia 31 marca 1996 r. wykonywał czynności w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i w odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Kadr KSP pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przesłał dokumentację uzyskaną w toku prowadzonych czynności, tj. m.in. pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz pismo Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. Z pisma Dowódcy Oddziału Prewencji Policji [...] wynika, że dokumentacja archiwalna z lat 1994 – 1996 została wybrakowana i brak jest dowodów potwierdzających pełnienie służby przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, zaś Zastępca Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum [...] wskazał na ograniczony zasób archiwalny odnośnie akt przekazanych z Oddziału Prewencji Policji [...].

Następnie pismami z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zwrócono się do Komendanta Miejskiego Policji w T., Komendanta Miejskiego Policji w R. oraz Naczelnika Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w R. z prośbą m.in. o przesłanie informacji czy na podstawie dokumentów można stwierdzić, że skarżący spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. odnośnie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury.

Komendant Miejski Policji w T. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odpowiedział, że dokumentacja za lata 1996 – 2005 została wybrakowana, a akta spraw prowadzonych przez skarżącego mogą znajdować się w Prokuraturze Rejonowej w T. Brak jest zatem podstaw do potwierdzenia przez organ Policji, że skarżący spełnia wymogi określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Z kolei Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w R. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odpowiedział, że skarżący pełniąc służbę w Komendzie Miejskiej Policji w R. nie uczestniczył w okresie od 16 stycznia 2007 r. do 31 stycznia 2009 r. w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, bowiem pełnił on służbę w Wydziale do Walki z Przestępczością Gospodarczą, gdzie prowadził postępowania przygotowawcze.

Ponadto Naczelnik Wydziału Do Walki z Korupcją KWP w R. pismem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odpowiedział, że w wymienionych w piśmie dokumentach nie zalegają żadne dokumenty, które potwierdzałyby pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Niezależnie od powyższego z pisma Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Miejskiej Policji w T. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] skierowanego do radcy prawnego M. M. znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 20), a załączonego do wspomnianego już wyżej pisma Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wynika, że dokumentacja mogąca potwierdzić udział skarżącego w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia za lata 2005 – 2007 znajduje się w Prokuraturze Rejonowej w T. (akta główne spraw dochodzeniowo – śledczych), zaś "Na podstawie weryfikacji ewidencji znajdującej się w Składnicy akt KMP w T., wytypowano następujące sprawy dochodzeniowo – śledcze prowadzone przez w/w/ byłego policjanta, które należałoby poddać analizie:

1. 1. RSD – [...]
2. 2. RSD – [...]
3. 3. RSD – [...]
4. 4. RSD – [...]
5. 5. RSD – [...]
6. 6. RSD – [...]
7. 7. RSD – [...]
8. 8. RSD – [...]
9. 9. RSD – [...]
10. 10. RSA – [...]

W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w R. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił skarżącemu A. G. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w związku z podejmowaniem co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że skarżący z dniem [...] października 1994 r. został przyjęty do służby w Policji i mianowany policjantem w służbie kandydackiej na stanowisko kursanta Oddziału Prewencji Policji [...], a z dniem [...] marca 1996 roku został zwolniony ze służby w Policji, po zakończeniu służby wojskowej. Następnie został ponownie przyjęty do służby w Policji z dniem [...] sierpnia 1996 r. i pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w T. do dnia [...] lipca 2003 r., kiedy to został zwolniony ze służby w Policji, po czym w dniu [...] czerwca 2014 r. powtórnie przyjęto go do służby w Policji którą pełnił w Komendzie Miejskiej Policji w T. do dnia [...] stycznia 2007 r. po czym pełnił służbę do dnia [...] stycznia 2009 r. w Komendzie Miejskiej Policji w R., a następnie do dnia zwolnienia ze służby w dniu [...] listopada 2011 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w R. W dalszej części uzasadnienia wskazano na treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734), § 14 ust. 1 pkt 3 i§ 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404).

Z kolei co do wydawania zaświadczeń wskazano, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, zaś art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego i postępowanie to odnosi się zarówno do sytuacji wskazanej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jak i w art. 217 § 2 k.p.a., uznając tym samym słuszność oraz legalność przeprowadzenia tegoż postępowania przez organ administracyjny w rozpoznawanej sprawie. Z treści przepisu art. 218 § 2 k.p.a. wynika, iż ustawodawca umożliwił organom wyjaśnienie stanu faktycznego lub prawnego, który ma być przedmiotem zaświadczenia i celem tego postępowania jest zbadanie stanu faktycznego lub prawnego, nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Natomiast z całości materiałów źródłowych w postaci akt osobowych jednostek w których skarżący pełnił służbę w Policji, nie znaleziono żadnych dokumentów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu i stwierdzono, że istnieje zatem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

W zażaleniu z dnia [...] stycznia 2015 r. do Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wskazał, że wykonywane przez organ czynności miały charakter pozorny. Stwierdził ponadto, że skoro organ nie wywiązał się każdorazowo z obowiązku gromadzenia w aktach osobowych danych wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, to braki stosownej dokumentacji nie mogą powodować odmowy wydania zaświadczenia, bowiem nie może bronić się "brakiem dokumentów", jeżeli braki te wynikają z jego zaniedbania lub zaniechania.

Ponadto radca prawny zatrudniony w KMP w T. wykonując ustalenia na potrzeby prowadzącego postępowanie, mógł dopuścić się co najmniej rażącego zaniedbania, bowiem posiadając wiedzę o dokumentacji, która mogłaby wpłynąć na pozytywną dla niego odpowiedź, a która to w dalszym ciągu znajduje się w posiadaniu organu, celowo jej nie ujawnił, a zatem organ mógł zostać wprowadzony w błąd. Wskazał, że w jednostkach Policji prowadzona jest oprócz dokumentacji służbowej policjantów, także inna dokumentacja, która, winna być przeanalizowana pod kątem wniosku skarżącego, a tego nie uczyniono. Organ nie przeanalizował pod wnioskowanym kątem zarchiwizowanych akt (kontrolnych, głównych) postępowań przygotowawczych będących w jego posiadaniu, a prowadzonych przez skarżącego.

Ponadto stwierdził, że nie jest wiadomym co zostało poddane analizie przez Wydział do Walki z Korupcją KWP w R. Reasumując, poddał w wątpliwość rzetelność przeprowadzonych ustaleń, jak i kompetencje kierowników poszczególnych jednostek do samej oceny analizowanej dokumentacji. Zwrócił również uwagę, że przedmiotowa dokumentacja może znajdować się także w dokumentacji prowadzonej przez innych funkcjonariuszy z racji działań zespołowych, w których wielokrotnie skarżący uczestniczył. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, że wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury może nastąpić tylko w oparciu o akta osobowe oraz dokumenty będące w posiadaniu organu oraz z interpretacją normy prawnej zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumentację organu pierwszej instancji wraz z przytoczonymi przez niego przepisami prawa – podał, że brak potwierdzenia przez jednostki i komórki organizacyjne, w których policjant pełnił służbę udziału w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. sprawia, że Komendant Wojewódzki Policji w R. nie był władny do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu faktów niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji. Zaznaczono również, że brak stosownej dokumentacji w aktach osobowych skarżącego nie oznacza, że organy Policji nie dopełniły swoich obowiązków w zakresie gromadzenia danych, ale przede wszystkim może świadczyć o tym, że taka dokumentacja nie została wytworzona ze względu na niewykonywanie przez stronę w toku służby czynności, o jakich mowa w cytowanym rozporządzeniu, zaś on sam również nie przytoczył żadnych konkretnych zdarzeń, które świadczyłyby o spełnianiu przez niego przesłanek określonych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Dalej wskazano, że wprawdzie Komendant Wojewódzki Policji w R. w istocie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że "do powyższego pisma dołączono pismo Pełnomocnika ds. Ochrony informacji Niejawnych KMP w T. z dnia [...] listopada 2014 roku 1. dz. [...], z którego wynika, iż dokumentacja służbowa policjanta za lata 1996 – 2005 została wybrakowana zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami", jednakże treść przywołanego pisma nie odnosi się do dokumentacji służbowej policjanta., lecz "dokumentów", które mogłyby potwierdzić udział skarżącego w czynnościach (zdarzeniach) określonych w § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia.

Nie można się też zgodzić z poglądem, że ogólne sformułowania zawarte w opiniach służbowych, dotyczące charakteru pełnionej służby ("brał udział w służbach prewencyjnych, zabezpieczeniu imprez i uroczystości wizyt delegacji państwowych", służył w "Kompanii Pogotowia Policji i Patrolowania") potwierdzają zaistnienie przesłanek określonych w § 4 pkt 1 przywołanego aktu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu:

1. 1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury,
2. 2. naruszenie prawa procesowego, tj.:
3. – art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające,
4. – art. 7,8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na braku zebrania oraz wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego,
5. – art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie,
6. – art. 218 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przeprowadza się szczegółowego postępowania dowodowego, pomimo, że z treści wspomnianego przepisu wynika, iż przed wydaniem zaświadczenia konieczne jest przeprowadzenie takiego postępowania w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń faktycznych determinowanych przedmiotem zaświadczenia,
7. – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wydanego z naruszeniem art. 218 § 1 i 2 k.p.a.
8. 3. obrazę prawa materialnego poprzez:
9. – błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn.. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), polegającą na przyjęciu niewskazanej w tym przepisie przesłanki "bezpośredniości" jako cechy zagrożenia zdrowia i życia podczas pełnionej przez niego służby jako warunku wydania zaświadczenia o żądanej treści,
10. – niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej...., w sytuacji, gdy przepis ten przewidywał przesłankę wykraczającą poza delegację ustawową do jego wydania wynikającą z art. 15 ust. 6 ww. ustawy z 18 lutego 1994 r.
11. 4. niedopełnienie obowiązków służbowych przy przeprowadzaniu przedmiotowych czynności, wobec braku reakcji organu (de facto powołanego do ścigania przestępstw i wykroczeń) na informację o ewentualnym niedopełnieniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza publicznego tj. radcy prawnego KMP w T., który działając na szkodę jego interesu i posiadając informację, która mogłaby wpłynąć na pozytywną dla niego odpowiedź, celowo jej nie ujawnił i jednocześnie celowo wprowadził organ w błąd.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – przytaczając treść art. 217 § 1 stwierdził, że to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, to organ ustala okoliczności mające znaczenie oraz potrzebne dowody (art. 7 k.p.a.), a postępowanie prowadzone w tym kierunku organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zaś w rozpoznawanej sprawie zasady te zostały naruszone.

Ponadto otrzymał informację od funkcjonariusza Policji zatrudnionego w KMP w T., że radca prawny zatrudniony w KMP w T., przeprowadzający czynności w zakresie wskazanym przez KWP w R., zlecił min. kwerendę dokumentacji pozostającej w dyspozycji Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w T. Bezpośrednio przeprowadzający przedmiotową czynność funkcjonariusz Policji M. B., przekazał mu informację, że dokumenty w postaci "ksiąg rejestru interwencji policyjnych" (które organ ma obowiązek przechowywać przez okres 20 lat) pozostają w posiadaniu jednostki, a w nim znajdą się zapisy odnośnie licznych interwencji, które przeprowadził podczas pełnienia służby w tej jednostce Policji w latach 1996 – 2005, Na taką informację radca prawny KMP w T. miał oświadczyć, że "jego to nie interesuje".

Zatem – jego zdaniem – takie zachowanie może wypełniać przesłanki czynu stypizowanego jako niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, działającego na szkodę interesu publicznego jak i prywatnego. Jednocześnie w piśmie Z-cy Komendanta Miejskiego w T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], zawarta została informacja o "wybrakowaniu dokumentacji". Powyższe może prowadzić do wniosku, iż organ wydający decyzję oparł się na fałszywych danych, natomiast winien sam we własnym zakresie takie informacje zweryfikować, tym bardziej, że organ powyższą informację otrzymał tj. o potencjalnym przestępstwie, które jest ścigane "z urzędu".

Ponadto przeprowadzone przez organ czynności ograniczyły się m.in. do wskazania, że dokumentacja procesowa, może znajdować się w Prokuraturze Rejonowej w T. bez jej przeglądnięcia i bez zainteresowania się powyższą kwestią. Niezależnie od powyższego w piśmie z KMP w R. nr [...] stwierdzono, że "pełniąc służbę... nie uczestniczył w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" co świadczy, że organ z góry opierając się na błędnej interpretacji przepisów prawa regulujących przedmiotową materię, narzucił jakie dokumenty i pod jakim kątem mają być sprawdzone, co mogło znacznie zawęzić zakres kwerendy. Przekazane odpowiedzi, a następnie postanowienie organu zawierało przytoczenie niekonstytucyjnej normy prawnej z cytowanego powyżej rozporządzenia tj. bezpośredniość zagrożenia.

Zatem organ nie przeprowadził rzetelnie czynności w zakresie oceny zagrożeń i ryzyka a nade wszystko pod kątem warunków szczególnie zagrażającym życiu i zdrowiu i w sprawie zastosowano § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. przy uwzględnieniu przesłanki nie wynikającej z ustawy czyli w zakresie wykraczającym poza pole regulacyjne wyznaczone delegacją ustawową. Organy prowadząc postępowanie oceniały zatem, czy skarżący pełnił służbę w warunkach nie "szczególnie", lecz "bezpośrednio" zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności prewencyjnych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Tym samym organy uznały, że warunkiem do uznania prawa do podwyższenia emerytury jest wystąpienie przesłanki "bezpośredniości" zagrożenia życia, co jest niedopuszczalnym rozszerzeniem przepisów ustawy, bowiem Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury, zaś on sam pracował w warunkach szczególnych w których wielokrotnie istniało zagrożenie jego życia i zdrowia, w jednostkach i wydziałach tzw. roboczych, liniowych, gdzie na co dzień miał do czynienia z przestępczością i warunkami szczególnymi zagrażającymi życiu i zdrowiu. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto dokumenty, na podstawie których bazowały organy, nie zawierały całości informacji mogących być podstawą wydania zaświadczenia, a dodatkowo w dokumentach procesowych z przeprowadzonych czynności nie zawiera się szczegółowych informacji dotyczących okoliczności ich przeprowadzenia poza miejscem i osobach uczestniczących. Aby obiektywnie ocenić czynności należałoby rzetelnie zebrać, a następnie zapoznać się z całością materiałów prewencyjnych, procesowych (akta główne i kontrolne prowadzonych spraw), opisów stanowisk pracy (względnie regulaminów poszczególnych jednostek organizacyjnych), rejestrami, ewidencjami, dziennikami oraz wszelaką dokumentacją pomocniczą, jak również (w razie potrzeby) przesłuchać osoby uczestniczące w poszczególnych czynnościach, a z racji działań zespołowych dokumentacje innych funkcjonariuszy.

Ponadto, winna zostać zebrana i przeanalizowana dokumentacja dotycząca badań, medycyny pracy i bhp w zakresie występujących zagrożeń na zajmowanych przez niego stanowiskach, bowiem to może być podstawą do kreowania przez organ opinii, czy służba ta była pełniona, czy też nie, w warunkach szczególnych w zakresie określonym przepisem ustawy emerytalnej z wiążącym doprecyzowaniem dopuszczonym ustawą w rozporządzeniu. Natomiast organ w swych działaniach ograniczył się jedynie do pozornych czynności, bowiem przyjęte przez niego dowody były niewystarczające i niemiarodajne dla poczynienia ustaleń niezbędnych do dokonania ustaleń istotnych z jego punktu widzenia. Tymczasem art. 218 § 2 k.p.a. nie ogranicza organu wydającego zaświadczenie jedynie do analizy dokumentów, a wymaga odwołania się do dowodów miarodajnie i wyczerpująco wyjaśniających poddaną zaświadczeniu kwestię.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. nr 667 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Z kolei w myśl § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych odejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Natomiast według § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W tym miejscu wskazać również należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Dodać w tym miejscu należy, że w Uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPK 12/98 wyrażono pogląd wprawdzie przy innym stanie faktycznym lecz dotyczącym wydawania zaświadczeń i posiadającym swą aktualność po dziś dzień, iż: "Jeśli zatem wójt gminy nie dysponuje decyzjami organów państwowych potrzebnymi do wydania zaświadczenia, to nie może z tego powodu odmówić wydania zaświadczenia, lecz ma obowiązek zwrócić się do właściwych organów państwowych o przekazanie mu odpowiednich dokumentów do wglądu (art. 218 § 2 k.p.a.)".

W rozpoznawanej sprawie skarżący A. G. wnioskiem z dnia [...] października 2014 r., uszczegółowionym pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o wydanie zaświadczenia o okresach jego służby w Policji w latach 1995 – 2011, za które przysługuje mu prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w przywołanych przez policjanta przepisach. Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 i jako podstawę prawną żądania wskazał § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Jednakże, po pierwsze, organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, bowiem nie zbadał dostatecznie stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych i to nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów wynikających z posiadanych przez organ ewidencji. Mianowicie Komendant Miejski Policji w T. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził, że "nie ma podstaw do potwierdzenia przez organ, że Pan A. G. spełnia wymogi nakreślone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,... (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.)". Jednakże z pisma Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Miejskiej Policji w T. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] skierowanego do radcy prawnego M. M. i znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 20), a załączonego do wspomnianego już wyżej pisma Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wynika, że dokumentacja mogącą potwierdzić udział skarżącego w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia za lata 2005 – 2007 znajduje się w Prokuraturze Rejonowej w T. (akta główne spraw dochodzeniowo – śledczych). Zatem organ był zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie i dokonać kwerendy akt znajdujących się we wskazanej wyżej jednostce organizacyjnej prokuratury.

Po drugie, Komendant Miejski Policji w T. całkowicie zaniechał przeprowadzenia oceny, bo w aktach administracyjnych nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie tej czynności, akt spraw, które we wspomnianym już wyżej piśmie Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Miejskiej Policji w T. z dnia [...] listopada 2014 r. należało poddać analizie, a to:

1. 1. RSD – [...]
2. 2. RSD – [...]
3. 3. RSD – [...]
4. 4. RSD – [...]
5. 5. RSD – [...]
6. 6. RSD – [...]
7. 7. RSD – [...]
8. 8. RSD – [...]
9. 9. RSD – [...]
10. 10. RSA – [...]

Po trzecie wreszcie, Komendant Miejski Policji w R. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdził dla potrzeb wydania zaświadczenia, że skarżący w "okresie od 16 stycznia 2007 roku do 31 stycznia 2009 roku nie uczestniczył w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". A zatem badał on w sposób niedopuszczalny i niezgodny z pismem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz – a właściwie przede wszystkim – z brzmieniem cytowanego już wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) stwierdzającym, że wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Reasumując, należy zatem wobec powyżej wykazanych faktów uznać, że wydane postanowienia naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 88 k.p.a., a ocena potwierdzenia faktów, których dotyczy żądanie wydania zaświadczenia dokonana została na niepełnym materiale, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem przepisu art. 219 i art. 218 § 2 k.p.a. Nie sposób również przejść obojętnie wobec faktu, że w sentencji postanowienia nie wskazano czasookresu wydania zaświadczenia o żądanej treści, mimo że skarżący wyraźnie wskazał, iż dotyczy to okresu od 1995 r. do 2011 r.

Z kolei skarżącemu należy wskazać, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje zatem – jak słusznie organ zauważył – oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Dlatego też, z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że określone zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy, a z pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych.

Dopiero bowiem zaistnienie w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Nie można również zgodzić się zarzutami skarżącego, iż nie wyjaśnił braku niektórej dokumentacji, bowiem wyraźnie wskazał w zaskarżonym postanowieniu, opierając się na odpowiedziach udzielonych mu przez uprawnione podmioty, że dokumenty te zostały wybrakowane po okresie archiwizacji. Nieuzasadnione są również – w ocenie Sądu – zarzuty odnoszące się do zakresu postępowania dowodowego, bowiem należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w toku postępowania wyjaśniającego nie mógł on przeprowadzić dowodu z zeznań i oświadczeń funkcjonariuszy dla potwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego czynności i realizacji zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż – jak już wyżej zaznaczono – postępowanie podjęte w trybie art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju.

Dopuszczalne jest więc przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodów (w tym także z zeznań świadków) mających na celu wykazanie, gdzie znajduje się stosowna dokumentacja. Organ może jednak wydać, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Reasumując, zaświadczenie ma charakter "gabinetowy".

Dokonując ponownych ustaleń organ zastosuje się do wskazań Sądu wyrażonych w przedstawionych wyżej rozważaniach.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.