Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec E. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że E. B. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu wniosku wskazała, że służbę rozpoczęła w dniu [...] maja 1986 r. w Wydziale [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na stanowisku etatowym [...]. Poinformowała też, że do jej obowiązków należało wspomaganie prac na rzecz ww. Wydziału, a przede wszystkim Sekretariatu Wydziału, w którym prowadziła [...]. Wyjaśniła również, że od dnia [...] listopada 1988 r. do maja 1989 r. przebywała na urlopie macierzyńskim i wypoczynkowym, a następnie od dnia [...] sierpnia 1989 r. do dnia [...] sierpnia 1990 r. na urlopie wychowawczym. Dodatkowo podała, że nie należała nigdy do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, ani do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.
E. B. wskazała także, że w latach: 1990-2017 pełniła służbę, rozpoczynając od Komendy Głównej Policji, a kończąc na Centralnym Biurze Śledczym Policji, w których to do jej obowiązków służbowych należały m. in.: merytoryczna obsługa realizacji wniosków na stosowanie kontroli operacyjnej, prowadzenie nadzoru, analiza i konsultacje z terenowymi komórkami techniki operacyjnej w zakresie formalnych i merytorycznych uwarunkowań realizacji kontroli operacyjnej, uczestniczenie w pracach nad kolejnymi zmianami ustawy o Policji w zakresie kontroli operacyjnej. Podniosła nadto we wniosku, że w trakcie służby była wielokrotnie nagradzana za osiągnięcia w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, mianowana na wyższy stopień policyjny, awansowana na stanowiskach służbowych oraz odznaczana odznakami resortowymi.
Ponadto wskazała, że w latach 2014-2016 pełniła obowiązki [...] Centralnego Biura Śledczego Policji ds. ochrony informacji niejawnych, a w latach 2016-2017 [...] Centralnego Biura Śledczego Policji ds. [...]. E. B. zaznaczyła też, że w trakcie 31-letniej służby w mundurze nie popełniła jakiejkolwiek zbrodni, występku, deliktu, czy innego czynu zasługującego na potępienie, a także nie była karana dyscyplinarnie.
Rozpoznając wniosek Minister wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że E. B. została zwolniona ze służby z Centralnego Biura Śledczego Policji w dniu [...] kwietnia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że ww. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] maja 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli 4 lata i 3 miesiące. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby E. B. wynosi 31 lat, tj. od dnia [...] maja 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r.
Minister podał też, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. ([...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawczyni. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika że E.B. wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia zasadniczego, awansowano ją w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. Ponadto w zgromadzonym materiale znajduje się informacja o nadaniu wnioskodawczyni Brązowej, Srebrnej i Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant". Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Dodano też, że brak jest dokumentów potwierdzających udział E. B. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia.
Natomiast z kopii akt osobowych o sygn. [...] znajdujących się na płycie CD, przekazanych za pismem z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby E. B. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Dalej Minister zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.
Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez E. B. służby wynosi 31 lat, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 4 lat i 3 miesięcy. W ocenie Ministra, okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Minister uznał więc, że ponad 4-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawczyni przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Minister stwierdził również, że wnioskodawczyni po przyjęciu jej do Służby Bezpieczeństwa i mianowaniu na stanowisko młodszego technika na wolnym etacie referenta techniki operacyjnej Wydziału [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, nie podjęła żadnych działań mających na celu usunięcie jej z etatu Służby Bezpieczeństwa, lecz kontynuowała karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, była częścią ww. formacji, z czego czerpała określone, wymierne korzyści. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Nadto wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala, w ocenie organu, na domniemanie, że E.B. utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawczyni stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu.
Minister podkreślił też, że w notatce służbowej z dnia [...] lutego 1986 r. wskazano, że wnioskodawczyni: "(...) informacje nt. uciążliwości służby, jej warunków, spraw ideologiczno-światopoglądowych, obowiązku przestrzegania tajemnicy przyjęła ze zrozumieniem Była funkcjonariusz w trakcie pełnienia służby w ww. strukturach, przeszła w 1987 r. szkolenie resortowe tzn. kurs podoficerski, co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji". Natomiast w opiniach służbowych (zob. opinia służbowa z dnia [...] kwietnia 1987 r.), za okres pełnienia służby w Służbie Bezpieczeństwa przedstawiono, że E. B.: szybko opanowała specyfikę powierzonego jej odcinka pracy wykazując chęć i możliwości powiększania swojej wiedzy zawodowej (...)" oraz "(...) postawa moralno-polityczna w służbie i poza służbą godne funkcjonariusza resortu spraw wewnętrznych.
W innej dokumentacji przesłanej przez Instytut Pamięci Narodowej (zob. wniosek personalny z dnia [...] kwietnia 1987 r. dot. awansu na stanowisko służbowe) widnieje zapis, że: "(...) Dobre przygotowanie zawodowe, pracowitość i sumienność pozwoliły jej szybko opanować specyfikę powierzonego odcinka pracy. Wykazuje chęci powiększania swej wiedzy fachowej drogą samokształcenia. Posiada cechy rzetelnego i odpowiedzialnego pracownika z perspektywami i rozwojowymi. Postawa moralno-polityczna w służbie i poza służbą godna funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa (...)".
Mając powyższe na uwadze, Minister wskazał, że przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.
Minister podniósł nadto, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez E. B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.
Minister wyjaśnił dalej, że z akt sprawy wynika, że brak jest dowodów wprost potwierdzających, aby służba pełniona była z narażeniem jej zdrowia i życia. Organ zauważył też, że świadczenie emerytalne wypłacane E. B. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). W ocenie Ministra należy zatem uznać, że została spełniona w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej
Jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika również, że E. B. w toku pełnionej służby zostały nadane odznaczenia resortowe, tj. Brązowa, Srebrna i Złota Odznaki "Zasłużony Policjant", natomiast wnioskodawczyni nie otrzymała żadnego orderu, czy też odznaczenia państwowego. Powyższe - w ocenie organu - wskazuje, że służba pełniona przez E. B. nie charakteryzowała się nadzwyczajnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. W ocenie Ministra, uwzględniającej także wyżej opisany okres służby na rzecz Służby Bezpieczeństwa, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Organ zauważył również, że zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie nagród pieniężnych, odznaczeń resortowych za niebywałe wyniki w służbie, podkreślenie pełnej dyspozycyjności, dużej odpowiedzialności za realizowane zadania, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście długości okresu służby pełnionej przez E. B. na rzecz totalitarnego państwa oraz jej postawę w trakcie pełnienia służby w tym okresie.
Wobec powyższego Minister stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto Minister podkreślił, że uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciem "krótkotrwała służba" rozumieć należy (1) że ustawodawca krótkotrwałość zestawia ze służbą pełnioną przed dniem 31 lipca 1990 r., (2) uznać należy, że nie chodzi tutaj o służbę w ogólności, ale jedynie o służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, (3) inne rozumienie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej byłoby sprzeczne z jego celem, jak i celem przepisów wprowadzonych przez ustawodawcę ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).;
- b) błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej.
W związku z powyższymi zarzutami wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie:
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
Ponadto, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. wniosła do Ministra o dokonanie samokontroli i zmianę decyzji w całości poprzez uwzględnienie wniosku z dnia [...] października 2017 r. i zastosowanie wobec skarżącej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W skardze skarżąca zaznaczyła, że Minister w pełni zgodził się z tym, że skarżąca spełniła przesłankę rzetelności pełnionej służby, natomiast zakwestionował spełnienie drugiej przesłanki - krótkotrwałego pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r., która powinna być analizowana i oceniania indywidualnie.
Skarżąca przypomniała swoje osiągnięcia w służbie, podkreśliła, że nie była karana ani dyscyplinarnie, ani sądownie, natomiast obowiązki służbowe wykonywała z dużym zaangażowaniem, sumiennością, odpowiedzialnością i rzetelnością, co znajduje potwierdzenie w jej opiniach służbowych oraz ścieżce awansu.
Skarżąca przytoczyła też dwie definicje "krótkotrwałości" za słownikami języka polskiego, podkreślając, że brak definicji ustawowej tej przesłanki w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy łączyć ze świadomym wprowadzeniem przez ustawodawcę klauzuli generalnej. Wyjaśniła też, że klauzula generalna ma zapobiec wydawaniu rozstrzygnięć formalnie zgodnych z prawem, ale w konkretnych sytuacjach niesłusznych, ponieważ nieuwzględniających w rozstrzyganych przypadkach uniwersalnych wartości składających się na pojęcie sprawiedliwości formalnej i materialnej.
Wobec powyższego skarżąca podkreśliła, że pełniła służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. jedynie około 4 lata, które należy oceniać przez pryzmat całego okresu służby. Dodała też, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister nie wziął pod uwagę, że w okresie zaliczanym do tzw. służby "na rzecz totalitarnego państwa" tj. od [...] maja 1986 r. do [...] lipca 1990 r. skarżąca, po urodzeniu córki w dniu [...] listopada 1988 r., przebywała na urlopie macierzyńskim, po jego zakończeniu zaś na przysługującym jej urlopie wypoczynkowym, a następnie od dnia [...] sierpnia 1989 r. na urlopie wychowawczym, który trwał do [...] lipca 1990 r. W ocenie skarżącej, należy więc uznać, że w okresie zaliczonym do "służby na rzecz totalitarnego państwa" przez większość czasu faktycznie jej nie pełniła, opiekując się dzieckiem. Zatem, zdaniem skarżącej, niezastosowanie wobec niej ustawowego wyłączenia prowadzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.
Odnosząc się do wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", skarżąca zarzuciła, że wykładnia dokonana przez organ nie znajduje żadnego umocowania ani w warstwie językowej przepisu, ani w ujęciu systemowym. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest klauzulą generalną właśnie w tym celu, by można było w ramach niego zakwalifikować różnorodne przypadki - nie tylko przypadki wybitnych osiągnięć w ramach służby. Skarżąca wyjaśniła, że nietrudno wyobrazić sobie inne sytuacje, które moralnie uzasadniałyby zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (np. wybitna działalność cywilna wnioskodawcy, szczególnie trudna sytuacja życiowa itp.).
W konsekwencji pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku rozciągnąć należy nie tylko na przypadki, w których wnioskodawcy wyróżnili się wybitnymi osiągnięciami w służbie (gdyby tak miała brzmieć przesłanka, to ustawodawca w ten sposób by ją wprost sformułował), ale także na inne przypadki, w których nie do pogodzenia byłoby utrzymanie w stosunku do wnioskodawcy stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej przewidujących obniżenie świadczenia. Niezależnie jednak od błędnej wykładni pojęcia przez Ministra, to nawet przy przyjęciu jego linii interpretacyjnej dojść należy do wniosku, że skarżąca w sposób oczywisty spełnia przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, ponieważ legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniając się na tle pozostałych funkcjonariuszy i powinno mieć to szczególny, doniosły i pozytywny wpływ na wartość pełnionej służby. Pomimo tego, że organ sam potwierdza, że skarżącej zostały nadane odznaczenia takie jak Brązowa, Srebrna i Złota Odznaka "Zasłużony Policjant", to wydaje się, że ten fakt pozostaje dla niego bez znaczenia, wskazując, że nie są to odznaczenia państwowe.
Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że przesłanki przyznania ww. odznaczeń świadczą o spełnieniu przesłanek zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (świadczą bowiem zarówno o rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, jak i o szczególnych, wybitnych osiągnięciach w służbie; wielokrotność nadania odznaczeń świadczy zaś o szczególnych walorach służby skarżącej, a zatem - o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r., którą organ odmówił wyłączenia stosowania wobec E. B. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności, czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. j.w.).
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j. w.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16).
W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).
Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.
Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącej służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] maja 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 4 lata i 3 miesiące, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 4 lat i 3 miesięcy służby w Służbie Bezpieczeństwa (obejmujący tym czasookresem także okres przebywania przez skarżącą od [...] listopada 1988 r. do [...] lipca 1990 r. najpierw na urlopie macierzyńskim, a następnie na urlopie wychowawczym), nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie 31 lat okresu służby skarżącej w formacjach mundurowych.
Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.
W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnikliwa analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach osobowych o sygn. [...] pozwala na domniemanie, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym.
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności, które organ przywołał w uzasadnieniu decyzji na potwierdzenie tego domniemania, taką ocenę należy uznać za dowolną, wykraczającą poza granice uznania administracyjnego. Okoliczności, które organ wskazał (z powołaniem się na akta osobowe skarżącej o sygn. [...]) nie uzasadniają bowiem stwierdzenia, że skarżąca była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] listopada 2018 r. ([...]), iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie organ zaznaczył, że brak jest dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wnioskodawczyni nie było bowiem podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
W konkluzji organ stwierdził jednak, iż skarżąca spełniła przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Jednocześnie organ zaznaczył, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że E. B. w toku pełnionej służby zostały nadane odznaczenia resortowe, tj. Brązowa, Srebrna i Złota Odznaki "Zasłużony Policjant", natomiast nie otrzymała żadnego orderu, czy też odznaczenia państwowego. Powyższe - w ocenie organu - wskazuje, że służba pełniona przez skarżącą nie charakteryzowała się nadzwyczajnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Przedmiotowa sprawa nie stanowi zatem szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W świetle przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowana przez organ w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie może zostać uznana za prawidłową. Organ nie dokonał oceny niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sposób wskazany w tych orzeczeniach.
W kontekście argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę, że zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W związku z tym niezrozumiała jest uwaga organu, że jest to tylko odznaczenie resortowe, natomiast skarżąca nie otrzymała żadnego orderu, czy też odznaczenia państwowego.
Zaznaczyć też należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżąca pełniła służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, była awansowana i nagradzana, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście służby przed 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącą w tym okresie. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej 31-letniej służby skarżącej, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek z dnia [...] października 2017 r.
Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.