Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 4 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 89/24

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2022 r., poz. 1032), odmówił Z. K. przyznania jednorazowego odszkodowania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Z. K. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o przyznanie jednorazowego odszkodowania na podstawie art. 14 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych "z tytułu śmierci (...) taty nadkomisarza Z. K.", który zdaniem wnioskodawczyni zasłabł w siedzibie CBŚP w [...] (czego konsekwencją była jego śmierć).

Organ stwierdził, że Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował, iż wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do otrzymania renty rodzinnej po Z. K. Prawo do świadczenia zostało ustalone Z. K. od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] września 2020 r. pod warunkiem kontynuowania nauki.

Organ szczegółowo opisał następnie przebieg postępowania w tej sprawie, w tym czynności podjęte w celu ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku, w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2019 r. na terenie obiektu CBŚP z udziałem Z. K. (wówczas funkcjonariusza Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych CBŚP, zwolnionego z Policji z dniem [...] czerwca 2019 r.), a także ustalenia związku lub braku związku śmierci funkcjonariusza ze służbą. Organ podał również, że postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się postępowanie przed organami Policji oraz okoliczność, że możliwość przyznania wnioskodawczyni jednorazowego odszkodowania uzależniona jest od decyzji w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego przez właściwego komendanta Policji, zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych. Zawieszone postępowanie administracyjne zostało następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...].

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że odszkodowanie przyznawane w trybie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych ma charakter nadzwyczajny, a zatem jest formą wyjątkową, dopuszczalną jedynie w razie istnienia szczególnych przesłanek. W ocenie organu, w tej sprawie nie zachodzą przesłanki, które dawałyby prawo przyznania przez Ministra jednorazowego odszkodowania.

Z. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jednorazowego odszkodowania na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach odszkodowawczych.

Skarżąca złożyła ponadto następujące wnioski dowodowe:

1. - o przesłuchanie w sprawie członków komisji, o której mowa w piśmie do Ministra z dnia [...].01.2023 r. z Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP opartego na ustaleniach komisji powypadkowej powołanej przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...].07.2020 r. - czyli powołanej ponad 8 miesięcy po zdarzeniu;
2. - o przesłuchanie w sprawie Komendanta CBŚP, który nie dopełnił służbowego obowiązku sprawowania prawidłowego nadzoru na podległymi mu służbowo osobami;
3. - o ustalenie i sprawdzenie dowodów, czy w czasie zdarzenia dn. [...].04.2019 r. jej tata był na służbie, co robił i gdzie się znajdował i z kim;
4. - o ustalenie i sprawdzenie dowodów przebiegu zdarzenia [...].04.2019 r. po którym jej tatę karetka zabrała do szpitala;
5. - o przesłuchanie świadków zdarzenia;
6. - z dokumentacji taty ze szpitala po zdarzeniu [...].04.2019 r.;
7. - o uzyskanie dowodów w postaci relacji pisemnych taty ze zdarzenia w dniu [...].04.2019 r., które znajdują się w sprawie nr [...] w Prokuraturze Okręgowej w [...];
8. - o ustalenie, jakie dokumenty zostały przesłane do komisji lekarskiej MSWiA z CBŚP, która na podstawie tych dokumentów wydała dokument nr [...], z którego rzekomo ma wynikać, iż śmierć taty nie była następstwem wypadku pozostającego ze służbą.
9. - o powołanie biegłych sądowych lekarzy w celu ustalenia przyczyn i stopnia utraty i rozstroju zdrowia przez tatę w dniu [...].04.2019 r.;
10. - o powołanie biegłych sądowych lekarzy w celu ustalenia, czy rozstrój zdrowia taty w dniu [...].04.2019 r. nastąpił w wyniku działania wobec niego wymienionych we wniosku osób;
11. - o powołanie biegłych sądowych lekarzy w celu ustalenia, czy postępowanie w dniu [...].04.2019 r. wobec jej taty i spowodowany rozstrój jego zdrowia był przyczyną jego śmierci określonej w art. 156 § 3 Kodeksu karnego;
12. - o powołanie biegłych sądowych lekarzy w celu ustalenia, czy w dokumentach przekazanych do prokuratury w [...], wykonanych przez tatę i opisujących zdarzenie w CBŚP zaistniałe w [...].04.2019 r., po którym karetka zabrała tatę do szpitala, mogło lub było przyczyną jego choroby i śmierci zaistniałej w wyniku przestępstwa opisanego w art. 156 § 3 k.k.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
2. 2. art. 77 § 1 k.p.a. wskutek niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie,
3. 3. art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że doprowadzenie u jej taty do utraty zdrowia w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez policjantów z CBŚP nie miało związku ze służbą i nie doprowadziło do związku przyczynowo-czasowego pomiędzy wydarzeniami, jakie miały miejsce w dniu [...] kwietnia 2019 r. a służbą w Policji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na odwołanie organ wniósł o jego oddalenie w całości.

Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...], działając na podstawie art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.), stwierdził swą niewłaściwość rzeczową i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako właściwemu rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazywane.

Przedmiotem postępowania organu w rozpoznawanej sprawie był wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o przyznanie, na podstawie art. 14 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, jednorazowego odszkodowania w związku ze śmiercią ojca skarżącej, który był funkcjonariuszem Policji. Wspomniany wniosek zakreślił ramy przedmiotowe toczącego się przed organem postępowania. Materialnoprawne podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia zawierają przepisy ustawy o świadczeniach odszkodowawczych.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że w myśl art. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, określa ona zasady i tryb przyznawania i wypłaty m.in. jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jak stanowi art. 2 pkt 2 ustawy tego rodzaju jednorazowe odszkodowanie przysługuje również członkom rodziny funkcjonariusza, który zmarł wskutek wypadku albo choroby.

Zgodnie natomiast z art. 8 pkt 2 ustawy, w razie śmierci funkcjonariusza wskutek wypadku lub choroby świadczenia odszkodowawcze przysługują dzieciom własnym, dzieciom drugiego małżonka, dzieciom przysposobionym oraz przyjętym na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności, w tym również w ramach rodziny zastępczej, wnukom, rodzeństwu i innym dzieciom, jeżeli w dniu śmierci funkcjonariusza spełniali warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej.

Nie jest sporne w tej sprawie, że skarżąca jako podstawę swojego wniosku wskazała art. 14 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach m.in. minister właściwy do spraw wewnętrznych może przyznać jednorazowe odszkodowanie:

1. a) członkowi rodziny zmarłego funkcjonariusza niespełniającemu warunków wymaganych do uzyskania renty rodzinnej - do wysokości określonej w art. 12,
2. b) uprawnionemu członkowi rodziny funkcjonariusza zaginionego w czasie pełnienia służby - w wysokości określonej w art. 12,
3. c) uprawnionemu członkowi rodziny funkcjonariusza zmarłego wskutek przestępstwa, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że jego śmierć pozostaje w związku ze służbą - do wysokości określonej w art. 12.

Skarżąca we wniosku o przyznanie jednorazowego odszkodowania argumentowała, że jest uprawniona do świadczenia na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych. W swoim rozstrzygnięciu organ skoncentrował się w związku z tym na ustaleniu, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w tym przepisie, a stanowisko organu w tym zakresie zostało zakwestionowane w skardze.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji. Decyzję, o której mowa w tym przepisie, w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji oraz członków ich rodzin (a więc również w stosunku do skarżącej) wydaje Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (art. 34 ust. 2 pkt 6a). Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy, od decyzji w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

Biorąc pod uwagę zarówno treść decyzji z dnia [...] marca 2023 r., jak i okoliczność, że nie została ona wydana przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, lecz przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także mając na względzie, że postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] stwierdził swą niewłaściwość rzeczową i przekazał odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] marca 2023 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako właściwemu rzeczowo i miejscowo, należy uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2023 r. nie stanowi rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił natomiast – jak już wspomniano – art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tymczasem, w myśl art. 37 ust. 2 i 3 ustawy jeżeli organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2 (a więc w niniejszej sprawie Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji), uzna, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, może przedstawić ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wniosek o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie. Decyzję w sprawach, o których mowa w art. 37 ust. 2 minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku organu (art. 37 ust. 3). Jedynie od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 38 ust. 3 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych).

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy, wymaga zatem wpierw złożenia odpowiedniego wniosku do właściwego organu (tj. w niniejszej sprawie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji), a następnie po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania w trybie zwykłym, w przypadku gdy stwierdzi on, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, może on się zwrócić o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 14 ustawy do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Takie wystąpienie organu właściwego jest niezbędnym warunkiem do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania jednorazowego odszkodowania na podstawie art. 14 ustawy. Jak bowiem wprost stanowi art. 37 ust. 3 ustawy, minister wydaje decyzję w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku organu.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję o odmowie przyznania jednorazowego odszkodowania na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, pomimo że o wydanie takiej decyzji nie zwrócił się do niego organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji organ naruszył art. 37 ust. 2 i 3 ww. ustawy, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do postawionych w skardze wniosków dowodowych, należy wyjaśnić, że nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i opinii biegłych, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w powołanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Odnośnie zaś zgłaszanych przez skarżącą wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, Sąd uznał, że przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazywanych w skardze nie przyczyni się do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy, z uwagi na to, że Sąd stwierdził wadliwość zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż podnoszone w skardze.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.