Uzasadnienie
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej jako organ lub GIODO) postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W wyniku rozpatrzenia skargi P. K., dotyczącej nieprawidłowego przetwarzania danych osobowych jego małoletnich synów: M. K. i A. K. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., GIODO wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.
P. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r.
W dniu [...] grudnia 2016 r. organ wydał, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie nr [...], mocą którego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez P. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r.
P. K. w dniu [...] stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GIODO z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący argumentując, że organ błędnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
Następnie GIODO postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 144 i art. 111 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż strona dochowała wymaganego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem organ błędnie przyjął, iż decyzję pierwszoinstancyjną doręczył stronie w dniu [...] czerwca 2016 r., podczas gdy z urzędowego poświadczenia doręczenia przesyłki wynika, iż odbiór decyzji nastąpił w dniu [...] lipca 2016 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżącego zawnioskował o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., poprzez pouczenie strony o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., poprzez pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Postanowienie GIODO z dnia [...] lutego 2017 r., wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zakwestionował wydanie orzeczenia autokontrolnego w sytuacji, gdy organ nie uwzględnił w całości żądań zawartych w skardze.
Uzasadniając powyższy wniosek skarżący podniósł, iż w skardze z dnia [...] stycznia 2017 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., natomiast GIODO postanowieniem autokontrolnym z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ nie orzekł więc zgodnie żądaniem strony zawartym w skardze. Tym samym nie uwzględnił skargi w całości W świetle zaś art. 54 § 3 p.p.s.a., organ uwzględniając skargę ma obowiązek ocenić i stwierdzić jednocześnie, czy doszło lub nie doszło do działania bez podstawy prawnej albo czy doszło lub nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. zaś nie wynika, aby GIODO stwierdził czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej odrzucenie.
W piśmie procesowym organ przywołał treść art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. oraz stwierdzić, iż art. 3 § 2 p.p.s.a. nie odnosi się do zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. gdyż: 1) nie jest ono decyzją 2) jak również nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty;
3) oraz nie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym - o czym jest mowa w punktach 1-3 tego §. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stronie przysługuje skarga do sądu w przypadku spraw innych niż wskazane w punktach 1-3 tego §, jednak z wyłączeniem aktów w lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. - a za czynność dokonaną w tej właśnie procedurze należy uznać postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. Zatem postanowienie z [...] lutego 2017 r., nie może zostać zakwalifikowane do enumeratywnie wymienionych tam czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, nie zostało bowiem wydane w sprawie interpretacji prawa podatkowego oraz nie odnosi się do spraw z zakresu działalności samorządu terytorialnego, jak również nie odnosi się do przewlekłości postępowania. Oznacza to, iż zaskarżone rozstrzygniecie z dnia [...] lutego 2017 r. stanowi postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, a zatem w myśl art. 142 k.p.a., strona może zaskarżyć je tylko w odwołaniu od decyzji.
Z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, iż skarżący kwestionując postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, chciał uzyskać możliwość złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej już decyzją. Organ wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., uchylające postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., wyeliminował z obrotu prawnego akt dotknięty wadą prawną, co odniosło żądany i oczekiwany przez skarżącego skutek. Nie jest zasadnym podważanie racjonalności postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., gdyż czynność podjęta przez organ umożliwiła skarżącemu skorzystania z przysługujących mu uprawnień w zakresie złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gdyby nawet organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r., to strona posiadałaby tożsame możliwości prawne podczas prowadzonego postępowania.
Organ wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. i prowadząc nadal postępowanie w związku z wnioskiem o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją dokonał konwalidacji prawnej i spełnił zadość żądaniu skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Odrzucenie skargi zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. następuje: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
- 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
- 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
- 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
- 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie, bowiem postanowienie autokontrolne wydane zostało w ostatniej instancji (zastąpiło postanowienie ostateczne podlegające kontroli sądowej) i ta jego ostateczność uzasadnia możliwość złożenia skargi, gdyż organ korzystając z instytucji z art. 54 § 3 p.p.s.a. nadaje swemu rozstrzygnięciu identyczny charakter jaki posiada rozstrzygnięcie podlegające weryfikacji w tym trybie. Błędem jest zatem powoływanie się przez GIODO na art. 142 k.p.a. i wywodzenie, że skoro od takiego postanowienia nie przysługuje zażalenie, to również skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.
W doktrynie podkreśla się, iż wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego – postępowania kontrolnego o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji. Jednocześnie skarga z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. może stać się impulsem do skorygowania przez organ własnej, zaskarżonej decyzji (tu postanowienia) i tym samym odciążenia sądu administracyjnego. Nie może to jednak prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Jeżeli którykolwiek z podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi uważa, że decyzja (analogicznie postanowienie) wydana na podstawi art. 54 § 3 niejako w zastępstwie sądu administracyjnego jest niezgodna z prawem, może – wnosząc skargę na tę decyzję – poddać ocenie tego sądu jej prawidłowość – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Woś, 6 wydanie, wyd. Wolters Kluwer, str. 487.
W istocie powołany przepis nie określa charakteru aktu lub czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które ukształtowało się na tle poprzedniej regulacji instytucji autokontroli, zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przyjmowano, że na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 16/99, publik. ONSA 2000, nr 3, poz. 94). Stanowisko to należy uznać za aktualne również na tle art. 54 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi bowiem samodzielną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.
Zatem skarga na postanowienie wydane w trybie autokontroli jest dopuszczalna, a to oznacza, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. zawiera błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia w odwołaniu od decyzji.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż instytucję autokontroli orzeczenia organu administracji przewiduje art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowiąc, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Przytoczony przepis normuje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego.
Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak już wyżej wskazano, art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form prawnych w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi". Jednak decyzja (odpowiednio postanowienie) wydana w trybie autokontroli powinna, uwzględniając skargę, rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Treść takiego rozstrzygnięcia musi uwzględniać specyficzną materię danej sprawy i jej okoliczności faktyczne.
W analizowanym przypadku postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. w sposób procesowy zamyka drogę do rozpoznania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną. Oznacza to, iż uwzględnienie skargi na powyższe postanowienie musi się wiązać jedynie z kasacyjnym charakterem orzeczenia autokontrolnego. Przy czym, co zasadnie podnosi skarżący, nie jest z punktu widzenia strony obojętne w jakim trybie dojdzie do eliminacji wadliwego prawnie rozstrzygnięcia. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, a więc skutków prawnych dalej idących (ex tunc), niż w przypadku jego uchylenia (skutek ex nunc).
Zatem trafny jest zarzut skargi wskazujący na to, iż nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia przesłanki uwzględnienie skargi w całości. W ocenie Sądu, postanowienie GIODO z dnia [...] lutego 2017 r. uchylające zaskarżone odrębną skargą postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną, nie odpowiada wymogom z art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie rozstrzyga sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skargi, a mianowicie nie uwzględnia żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Organ w istocie przyjął własną odmienną od żądania skarżącego koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uznając iż uchylenie kwestionowanego postanowienia doprowadzi do rozpoznania wniesionego od decyzji środka zaskarżenia. O ile, co do zasady, można dopatrzyć się zasadności uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. z tej przyczyny, iż organ nie powinien w postępowaniu autokontrolnym, które nie było postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, wyjść poza uprawnienia przyznane mu w art. 138 k.p.a., to nie sposób zgodzić się z tym, że wydane w granicach przepisu art. 138 k.p.a. zaskarżone postanowienie autokontrolne spełnia wymogi art. 54 § 3 p.p.s.a. co do przesłanki "uwzględnienia skargi w całości".
Brak możliwości uwzględnienia skargi w całości stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia autokontrolnego bez względu na jej przyczyny i obligował organ do przekazania skargi sądowi administracyjnemu – patrz powołany w skardze wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1373/13 (publik. j.w.). Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. upoważniała GIODO do wydania w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcia nierealizującego wniosków zawartych w skardze, lecz usuwającego stan naruszenia prawa.
Ponadto ma rację skarżący twierdząc, że postanowienie autokontrolne nie zawiera rozstrzygnięcia o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a. Uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Wówczas do treści tego przepisu dodano zapis: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w osnowie decyzji lub postanowienia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Nie należy bowiem zapominać o tym, że rozstrzygniecie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że rozstrzygniecie jest obarczone wadą prawną.
Z tych wszystkich względów uznając, iż zaskarżone postanowienie autokontrole narusza art. 54 § 3 p.p.s.a., należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego równowartość wpisu od skargi.
Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia autokontrolnego, albowiem z uwagi na argumentację wskazaną powyżej nie dopatrzył się w kontrolowanym działaniu GIODO rażącego naruszenia prawa.