Uzasadnienie
Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. P. K. został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem oraz za zdolnego do służby w Policji na dotychczas zajmowanym stanowisku.
Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...], na skutek wniesionego przez stronę odwołania, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], stwierdziła, że po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją oraz po dodatkowej konsultacji psychiatrycznej, neurologicznej i neurochirurgicznej zgadza się z orzeczeniem WKL w [...] z dnia [...] maja 2010 r. i uznała policjanta za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem oraz za zdolnego do służby w Policji na dotychczas zajmowanym stanowisku.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi P. K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, względnie o uchylenie orzeczenia I i II instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie art. 11 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu orzeczenia I i II instancji zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy ich wydawaniu,
- 2. naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie umieszczenia w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o środkach zaskarżenia, całkowitego braku uzasadnienia faktycznego i prawnego przez organy obu instancji oraz braku wskazania podstawy prawnej, faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, co pozbawiło stronę oraz organ II instancji możliwości kontroli orzeczenia I instancji,
- 3. naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia w całości orzeczenia organu I instancji, wobec braku uzasadnienia, który uniemożliwiał organowi odwoławczemu dokonanie kontroli wydanego orzeczenia I instancji,
- 4. rażące naruszenie § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (DZ. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), poprzez brak pod orzeczeniem organu II instancji podpisów wszystkich członków komisji lekarskiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że skarżący został skierowany na badanie do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] na własną prośbę, w celu wydania orzeczenia o przydatności funkcjonariusza do dalszej służby w Policji lub na zajmowanym stanowisku. Komisje lekarskie orzekają bowiem zgodnie z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Podniósł również, że obowiązujące przepisy nie przewidują uzasadnienia takich orzeczeń ani zamieszczania w nich informacji o przysługujących środkach odwoławczych.
Organ podniósł również, że nie jest zasadny zarzut braku podpisów pod orzeczeniem, bowiem na orzeczeniu znajdują się podpisy wszystkich członków komisji, a skarżącemu – zgodnie z § 25 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewodniczący komisji przesłał treść orzeczenia wg wzoru, stanowiącego załącznik 10, wyłącznie z podpisem przewodniczącego komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, iż orzeczenia komisji lekarskich MSWiA działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, dotyczące ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Tryb postępowania komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.).
Jednocześnie należy podkreślić, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji zobowiązane są do badania legalności podejmowanych działań.
Orzeczenie komisji lekarskiej, jako decyzja administracyjna, podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym. W szczególności powinna zawierać obligatoryjne składniki decyzji, określone w art. 107 § 1 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej (wskazanie konkretnych artykułów, paragrafów i ich ustępów oraz punktów aktów normatywnych, określonych przez podanie organu, który je wydał, datę ich wydania tytuł i miejsce publikacji), rozstrzygnięcie, pouczenie (czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie), podpisy z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego), a także uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie, a także poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nie spełniają wszystkich wyżej wskazanych wymogów.
Powołanie jedynie numerów Dziennika Ustaw nie może zostać uznane za powołanie podstawy prawnej, decyzji ani jej uzasadnienie.
Okoliczność, że w niniejszej sprawie obowiązują przepisy szczególne, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Łodzi z dnia 19 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1446/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.
Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ich brak, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. – do organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Okręgowa Komisja Lekarska.
Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie możliwość podjęcia przez stronę służby publicznej oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia) nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego nie pogłębia niewątpliwie pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie, a zwłaszcza, zupełny jego brak (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 806/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brak uzasadnienia wydanej przez organ państwa decyzji nadaje jej bowiem cechę rozstrzygnięcia arbitralnego. Takie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej sprawowanej zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Ponadto przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej, rozstrzygająca w indywidualnej sprawie, bez wskazania faktycznego i prawnego jej uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP.
W związku z powyższy w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy uznać, że brak uzasadnienia orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego w wypadku wniesienia przez stronę odwołania, a potem ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie – odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi - należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie zostało prawidłowo podpisane przez wszystkich członków komisji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.