Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania powołanej na wstępie decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu: 8 sierpnia 2017 r. - po przekazaniu wniosku według właściwości rzeczowej przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż służbę rozpoczął w dniu 16 września 1978 r. w Milicji Obywatelskiej w [...] jako technik kryminalistyki. 1 lipca 1985 r. został skierowany do wydziału paszportów, mimo, iż wnioskował o przeniesienie do pionu kryminalistyki. Natomiast 1 sierpnia 1990 r. po reorganizacji powierzono mu pełnienie obowiązków naczelnika Wydziału Paszportów. Złożył uroczystą przysięgę policjanta, co przyjął z dumą jako wyróżnienie. Pełniąc służbę, zwłaszcza w okresie od 1 lipca 1985 r. do 31 lipca 1990 r., pomagał wielu osobom, wśród których była co najmniej jedna odznaczona za zasługi na rzecz niepodległego Państwa Polskiego.
Skarżący podkreślił, iż w Wydziale Paszportowym pracował nie z wyboru, lecz z polecenia, nie mając możliwości sprzeciwu. Traktował tę pracę jako służbę dla ludzi. Został odznaczony odznaką "Za Zasługi dla Województwa Suwalskiego" oraz otrzymał pamiątkowy emblemat Komendy Wojewódzkiej Policji w Suwałkach.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił skarżącemu wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] 30 listopada 1998 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym od 1 października 2017 r. wypłacana jest emerytura.
Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), stanowiącej informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od 1 lipca 1985 r. do 31 lipca 1990 r., tj. 5 lat i 1 miesiąc.
W sprawie ustalono również, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 2 miesiące i 15 dni – od 16 września 1978 r. do 30 listopada 1998 r.
Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...] oraz karty ewidencyjnej funkcjonariusza, przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] marca 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.
Komendant Główny Policji w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, podnosząc, że zgromadzone dokumenty wskazują na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków na po 12 września 1989 r. W aktach sprawy brak jest informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także nagrody pieniężne. Jednocześnie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Analizując przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister zaznaczył, że muszą być one spełnione łącznie.
"Krótkotrwałość" służby należy każdorazowo oceniać indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Zebrane w sprawie dokumenty nie podważają rzetelności służby w tym okresie. Organ jednocześnie zaznaczył, iż brak jest dowodów wskazujących na pełnienie tej służby z narażeniem zdrowia i życia, a sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Natomiast w ocenie organu nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres 5 lat i 1 miesiąca stanowi 25% całego okresu służby skarżącego (wynoszącego 20 lat, 2 miesiące i 15 dni) i nie można go uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego środka zaskarżenia. W motywach powołanej na wstępie decyzji w całej rozciągłości podtrzymał argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu z (...) sierpnia 2018 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] marca 2019 r. nr [...] skarżący wniósł o jej uchylenie. Z treści skargi wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu. Minister, działając w ramach tzw. uznania administracyjnego, nie uwzględnił wielu istotnych okoliczności takich jak: ponad dwukrotnie dłuższy okres służby skarżącego po 12 września 1989 r. w stosunku do okresu służby przed tą datą, służbowe skierowanie do pracy w Wydziale Paszportów (bez możliwości wniesienia sprzeciwu), nieuczestniczenie w kursach i szkoleniach przygotowujących do pracy w Służbie Bezpieczeństwa (skarżący ukończył Szkołę Oficerską w [...] na kierunku policyjnym), rodzaju czynności wykonywanych przez skarżącego w Wydziale Paszportowym, awansów w stopniu i na wyższe stanowiska służbowe, dodatków służbowych i premii, wyróżnień w postaci odznaczenia "Za zasługi dla województwa suwalskiego" i pamiątkowego emblematu, a także przyznania II grupy inwalidztwa w związku ze służbą w Policji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).
W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).
W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust.
1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa.
W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 15 grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.
Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Organ ocenił wystąpienie zawartych w ww. przepisie przesłanek "krótkotrwałej służby" i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast nie uczynił tego w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy czym to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 2 miesiące i 15 dni, z czego okres 5 lat i 1 miesiąca to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że w sytuacji, w której z okresu 20-letniego ogólnego stażu służby 25% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Jedną czwartą okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, gdzie czynnie uczestniczył w szkoleniach politycznych oraz reprezentował "poziom polityczny stosowny do przyjętego w resorcie spraw wewnętrznych" (vide opinia służbowa za okres od 26 czerwca 1985 r. do 1 października 1988 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Przez ten 5-letni okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Jakkolwiek skarżący wykonywał zadania i obowiązki w sposób rzetelny, to okresu pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały. Tymczasem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).
Zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, organ dostatecznie ustalił istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 25% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.