Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO w O.", "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), a także art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "skarżący", "organ pierwszej instancji") wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w O. z [...] stycznia 2020 r. nr [...].
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] października 2019 r. (data wpływu do organu drugiej instancji: [...] listopada 2019 r.) Wójt wystąpił do SKO w O. o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzji nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w O. (dalej: "Związek", "PZŁ"), zlokalizowanej w miejscowości [...].
Uzasadniając wniosek organ pierwszej instancji podał, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ Wójt nie wyjaśnił, czy Związek jest uprawniony do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu oraz czy strzelnica powstała zgodnie z prawem (tj. po uzyskaniu odpowiednich zgód np. organów architektoniczno-budowlanych). Bez potwierdzenia właściwej lokalizacji strzelnicy, jej posadowienia oraz użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest gwarancji, czy przedmiotowa strzelnica (wraz z jej zatwierdzonym regulaminem) spełnia wymogi ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, związane z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
Wójt wskazał również, iż z otrzymanego pisma Koła Gospodyń Wiejskich w [...] wynika, że strzelnica znajduje się na działce o nr [...], do której PZŁ nie wykazał tytułu prawnego.
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] SKO w O. odmówiło wszczęcia, na wniosek Wójta, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zatwierdzającej regulamin strzelnicy.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że Wójt nie posiada legitymacji do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności swojej decyzji. Jednocześnie SKO w O. uznało, iż odrębną kwestią jest ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W celu wyjaśnienia podnoszonych przez Wójta okoliczności, organ drugiej instancji postanowieniem z [...] listopada 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] stycznia 2018 r.
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] stycznia 220 r. SKO w O., w oparciu o art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 45, art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r., poz. 284 ze zm.), jak również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234 ze zm.), nie stwierdziło nieważności decyzji organu pierwszej instancji, nie dopatrując się żadnych kwalifikowanych wad analizowanej decyzji.
Powyższa decyzja SKO w O. (zawierająca pouczenie o środku zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) została doręczona organowi pierwszej instancji oraz PZŁ.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w O. złożył Wójt, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji.
Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2020 r. organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność wniosku Wójta o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podniósł w szczególności, że zachodzi przyczyna niedopuszczalności wniesionego środka o charakterze podmiotowym. Powołując się na art. 127 i art. 28 k.p.a., zaznaczył, że prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji. Tymczasem Wójt jako organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być równocześnie stroną tego postępowania, bowiem nie działa jako przedstawiciel interesu prawnego gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane kompetencje. Stroną postępowania nieważnościowego jest PZŁ i to jemu przysługują środki odwoławcze (a nie Wójtowi).
Postanowienie SKO w O. stało się przedmiotem skargi Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 134 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez SKO w O. niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji Wójta z [...] stycznia 2018 r. nr [...] ze względu na brak legitymacji strony w postępowaniu, podczas gdy organ drugiej instancji postanowieniem z [...] listopada 2019 r. postanowił wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i za pośrednictwem tego postanowienia uznano Wójta za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wynika z treści tego postanowienia.
W oparciu o tak sformułowany zarzut Wójt wniósł o:
- 1) dopuszczenie oraz przeprowadzenie (na podstawie art. 75 w związku z art. 76 k.p.a.) dowodu z postanowienia SKO w O. z [...] listopada 2019 r. nr [...] na okoliczność uznania Wójta za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego decyzji z [...] stycznia 2018 r.,
- 2) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w O. z [...] marca 2020 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego.
Z treści uzasadnienia skargi, którego znaczna część stanowi opis przebiegu dotychczasowego postępowania administracyjnego, wynika, że Wójt wywodzi swoją legitymację do zaskarżenia decyzji SKO w O. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] z przekonania o kwalifikowanej wadliwości swojego rozstrzygnięcia zatwierdzającego regulamin strzelnicy, a tym samym konieczności usunięcia tego aktu z obrotu prawnego. W tym zakresie wskazuje naruszenia przepisów, do których doszło przy wydawaniu jego decyzji z [...] stycznia 2018 r.
Zdaniem skarżącego, wszczęcie przez organ drugiej instancji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza uznanie Wójta za stronę postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ drugiej instancji zaakcentował, iż Wójtowi jako organowi administracji wydającemu decyzję nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w jakimkolwiek postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze zainteresowanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legitymacji procesowej organu gminy (Wójta) w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] stycznia 2018 r. zatwierdzającej regulamin strzelnicy PZŁ w miejscowości [...].
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. O możliwości zastosowania powyższego przepisu do rozpoznawanego w kontrolowanym postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesądza treść art. 127 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
SKO w O. stwierdziło niedopuszczalność wniosku Wójta o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu drugiej instancji niestwierdzającej (czyli odmawiającej stwierdzenia) nieważności decyzji Wójta z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Wójt dążył bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego – jako obarczonego kwalifikowaną wadą (rażącego naruszenia prawa) – swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. SKO w O. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji na wniosek Wójta (postanowieniem z [...] listopada 2019 r.), ale wszczęło je z urzędu (postanowieniem z [...] listopada 2019 r.).
W rozstrzygnięciu tego sporu kluczowe znaczenie ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.
Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji.
W orzecznictwie NSA, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (vide uchwały NSA: z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17 i z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ.
ONSA 2003/4/115). NSA stanął na stanowisku, iż, bez względu na przedmiot sprawy, gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (vide postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, publ. ONSA 1990/4/7).
Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta lub starosta) w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu drugoinstacyjnego, wydanego wskutek weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.
W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r., sygn. akt K 32/08, a także wyroki NSA: z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; jak również postanowienia NSA: z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).
Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nadzwyczajnym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.
W powoływanej uchwale 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2015 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby >>równości broni<< jego stronom".
NSA z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.
Ponadto w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.
Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.
W przeciwnym razie, organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.
W konsekwencji fakt wydania przez Wójta decyzji w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wyłącza możliwość dochodzenia przez niego ochrony interesu prawnego jako strony postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym doszło do odmowy stwierdzenia jej nieważności.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że wszczynając postępowanie w trybie nadzwyczajnym, SKO w O. uznało go za stronę tego postępowania. Właśnie z uwagi na brak przymiotu strony, organ drugiej instancji (postanowieniem z [...] listopada 2019 r.) odmówił wszczęcia tego postępowania na wniosek Wójta, a wszczął je z urzędu (postanowieniem z [...] listopada 2019 r.) celem weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r. pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a.